L’arrêt Benjamin de 1933

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On sait que les mesures de police ont pour but de prévenir les atteintes à l’ordre public (exemples : interdictions de manifestations, mesures prises pour assurer la salubrité de la voie publique, pour lutter contre les bruits de voisinage, pour maintenir le bon ordre des foires et marchés, etc…).

Cependant, les mesures de police font l’objet d’un contrôle. Elles doivent être :

• justifiées ; et
• proportionnées (il ne doit exister aucune autre mesure moins contraignante qui aurait permis de préserver l’ordre public).

C’est précisément ce dernier point que le célèbre arrêt Benjamin de 1933 (CE, 19 mai 1933, n° 17413 17520) a consacré.

Les faits

Dans cette affaire, M. Benjamin devait donner des conférences littéraires dans le cadre de galas littéraires organisés par le Syndicat d’initiative de Nevers.

M. Benjamin était toutefois connu pour ses positions controversées sur l’école. C’est pourquoi un certain nombre de syndicats d’instituteurs annoncèrent, à l’occasion de sa venue à Nevers, l’organisation d’une manifestation.

Craignant que cette manifestation ne cause des troubles à l’ordre public, le maire de Nevers pris deux arrêtés en date des 24 février et 11 mars 1930 afin d’interdire les conférences.

La procédure

M. Benjamin porta l’affaire devant les tribunaux afin de faire annuler les deux arrêtés municipaux.

Le problème de droit

Le Conseil d’Etat devait donc répondre à la question suivante : une mesure de police contraire à la liberté de réunion peut-elle être prononcée pour préserver l’ordre public ?

De manière générale, le Conseil d’Etat devait déterminer dans quelles conditions une mesure de police peut être prononcée.

La solution de l’arrêt Benjamin

Dans son arrêt Benjamin, le Conseil d’Etat affirme le principe selon lequel « s’il incombe au maire, en vertu de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884, de prendre les mesures qu’exige le maintien de l’ordre, il doit concilier l’exercice de ses pouvoirs avec le respect de la liberté de réunion garantie par les lois du 30 juin 1881 et du 20 mars 1907 ».

Ainsi, le Conseil d’Etat rappelle qu’au niveau de la commune, le maire est titulaire du pouvoir de police administrative générale, ce qui l’autorise à prendre des mesures de police pour maintenir l’ordre public. En revanche, le Conseil d’Etat affirme que les mesures de police qu’il peut prendre doivent être conciliées avec la liberté de réunion. Le pouvoir de police du maire n’est donc pas absolu ; il peut céder face à la liberté de réunion.

Le Conseil d’Etat poursuit en ajoutant que « l’éventualité de troubles, alléguée par le maire de Nevers, ne présentait pas un degré de gravité tel qu’il n’ait pu, sans interdire la conférence, maintenir l’ordre en édictant les mesures de police qu’il lui appartenait de prendre ». Autrement dit, le maire aurait pu prendre d’autres mesures, moins contraignantes pour les libertés, pour préserver l’ordre public ; selon le Conseil d’Etat, il n’était pas tenu de prononcer l’interdiction des conférences. La possibilité de troubles à l’ordre public n’était pas suffisamment grave pour interdire les conférences.

Le maire doit partir du principe que la liberté est la règle et l’interdiction l’exception. Dès lors, une mesure de police ne peut être prise que de manière exceptionnelle et ne doit restreindre les libertés que de manière strictement nécessaire au maintien de l’ordre public.

En conséquence, le Conseil d’Etat fait droit à la requête de M. Benjamin, et annule les arrêtés du maire de Nevers.

Ce faisant, le Conseil d’Etat consacre la nécessité du caractère proportionné à la situation de la mesure de police. Une mesure de police n’est pas légale si elle n’est pas proportionnée ; il faut que les atteintes aux libertés publiques engendrées par la mesure soient nécessaires pour maintenir l’ordre public. On peut même aller plus loin en disant que la mesure de police prise doit être la moins contraignante possible, parmi les mesures efficaces qui peuvent être prises.

Ainsi, aujourd’hui, une mesure de police ne peut être prise que si elle est :

• justifiée par une menace pour l’ordre public (cette condition était déjà appliquée avant l’arrêt Benjamin) ; et
• proportionnée à la situation, dans le sens où il ne doit pas exister de mesure moins contraignante qui aurait permis d’obtenir le même résultat, à savoir le maintien de l’ordre public (c’est l’apport de l’arrêt Benjamin).

La portée de l’arrêt Benjamin

Depuis 1933, la jurisprudence Benjamin a été appliquée de manière constante.

Ainsi, dans un arrêt de 1987, le Conseil d’Etat a demandé à un maire de combattre les risques de troubles à l’ordre public « en prenant les mesures de police appropriées » (CE, 26 juin 1987, Michel et Francis Guyot). De même, en 1980, il a validé une réglementation qui « a été adaptée aux circonstances de temps et de lieu », « de façon à ne pas soumettre les intéressés à des contraintes autres que celles qu’impose le respect du bon ordre, de la sécurité et de la tranquillité », dès lors « que ce but n’aurait pas pu être atteint par des mesures moins contraignantes » (CE, 25 janvier 1980, Gadiaga et autres).

On peut reprocher à l’arrêt Benjamin de ne pas préciser quelles mesures auraient pu être prises à la place de l’interdiction pour assurer le maintien de l’ordre public.

Mais à la suite de l’arrêt Benjamin, plusieurs arrêts ont été beaucoup plus explicites.

Par exemple, en 1993 (CE, 9 avril 1993, n° 132366, Touzery et Olive), le Conseil d’Etat a prononcé l’annulation d’une mesure de police, en relevant que : « un autre itinéraire évitant l’école aurait pu être fixé pour relier le “ranch Crin-Blanc” à la forêt, ce qui eût constitué une mesure aussi efficace et moins contraignante, de nature à prévenir les risques pour la sécurité des piétons et des élèves entraînés par la circulation des chevaux sur le territoire communal ».

Enfin, en 2011, la jurisprudence Benjamin a été précisée par un arrêt « Association pour la promotion de l’image et autres » (CE, Ass., 26 octobre 2011, n° 317827). Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat a consacré une triple exigence d’adaptation, de nécessité et de proportionnalité des mesures de police.

Cette triple condition a été rappelée dans un arrêt du 8 février 2017 (CAA Nantes, 8 février 2017, n° 15NT00509). Dans cet arrêt, la Cour administrative d’appel de Nantes a en effet affirmé que : « il appartient à l’autorité investie du pouvoir de police administrative de prendre les mesures nécessaires, adaptées et proportionnées à des exigences d’ordre public sans porter d’atteinte excessive à l’exercice, par les citoyens, de leurs libertés fondamentales, telles que la liberté d’expression et la liberté de réunion ». En l’espèce, selon les juges administratifs, le fait qu’un spectacle de l’humoriste Dieudonné et un match de football aient lieu en même temps ne justifiait pas que le maire interdise l’un des deux évènements au motif qu’il ne disposait pas des forces de police suffisantes. En particulier, la concomitance des deux évènements était connue du maire depuis un délai suffisant lui permettant, s’il le croyait nécessaire, d’organiser en conséquence une répartition appropriée des forces de police entre les deux événements. C’est pourquoi l’interdiction du spectacle de Dieudonné a été jugée illégale.

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