L’arrêt Césareo du 7 juillet 2006

arrêt Césareo

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L’arrêt Césareo (Cass. Ass. plén., 7 juillet 2006, n° 04-10.672) est un arrêt emblématique de la procédure civile, par lequel la Cour de cassation a formulé le principe de concentration des moyens en adoptant une conception extensive de l’autorité de la chose jugée.

 

Les faits et la procédure

Un fils avait travaillé au service de son père sans avoir été rémunéré en contrepartie du travail effectué. Au décès de son père, il se prétend titulaire d’une créance de salaire différé sur sa succession.

Celui qui a aidé son ascendant dans le cadre d’une exploitation agricole sans recevoir de rémunération, peut en effet demander au moment de la succession qu’une créance de salaire différé lui soit réglée (article L321-13 du Code rural).

Sur ce fondement, le fils assigne alors son frère, en sa qualité de cohéritier du défunt, en paiement d’une somme d’argent.

La demande est rejetée au motif qu’il n’avait pas exercé son activité professionnelle dans le cadre d’une exploitation agricole.

Le demandeur décide de réassigner son frère en paiement de la même somme d’argent, mais cette fois sur le fondement de l’enrichissement sans cause.

Cette demande est déclarée irrecevable par la Cour d’appel d’Agen dans une décision du 29 avril 2003. Selon les juges du fond, elle se heurte à l’autorité de chose jugée de la première décision.

Rappelons que l’autorité de la chose jugée désigne l’autorité octroyée à une décision de justice qui interdit de la remettre en cause en dehors des voies de recours prévues par la loi. Il n’est donc pas possible de soumettre de nouveau à un juge une demande qui a déjà été tranchée dans le cadre d’une précédente décision.

Traditionnellement, pour qu’il y ait autorité de chose jugée, il doit y avoir une triple identité entre la demande soumise au juge et celle qui a déjà fait l’objet d’une décision (article 1355 du Code civil) :

  • la chose demandée doit être la même. C’est l’identité d’objet.
  • la demande doit être fondée sur les mêmes éléments de fait et de droit. C’est l’identité de cause.
  • la demande doit être entre les mêmes parties. C’est l’identité de parties.

Dans son arrêt du 29 avril 2003, la Cour d’appel considère que la cause est la même, dès lors que les demandes successives tendent à obtenir une même indemnisation au titre du travail fourni pendant la même période, seul différant le moyen invoqué, celui ayant donné lieu à la précédente action étant fondé sur la notion de travail différé […] alors que celui actuellement proposé découle des dispositions de l’article 1371 du code civil ; les moyens ne constituent pas un élément de l’autorité de la chose jugée et ne sont que les instruments de la cause, en ce qu’ils en démontrent l’existence, qu’ils soient tirés des faits ou déduits d’un texte ou d’une notion juridique, en sorte que la présentation d’un moyen nouveau n’a pas pour conséquence de faire obstacle à l’autorité de la chose, dès lors que la cause de la demande demeure la même.

Il faut donc comprendre que selon les juges du fond, le fait que le demandeur présente un nouveau moyen de droit (en l’espèce, l’enrichissement sans cause plutôt que la créance de salaire différé) n’a pas d’impact sur l’autorité de la chose jugée qui était attachée à la première décision. En effet, la cause reste la même, et comme l’objet de la demande (le paiement de la somme d’argent) et les parties (les deux frères) sont identiques, il y a bien autorité de la chose jugée. C’est pourquoi les juges du fond accueillent la fin de non-recevoir tirée de l’autorité de la chose jugée attachée au jugement ayant rejeté la première demande.

Le demandeur décide de former un pourvoi en cassation. Selon lui, l’identité de cause n’a lieu que si les demandes successives sont fondées sur le même texte ou le même principe. Or ce n’était pas le cas en l’espèce. Dès lors, le demandeur soutient qu’il n’y a pas autorité de la chose jugée.

Saisie de ce pourvoi, la deuxième chambre civile de la Cour de cassation renvoie l’affaire devant l’Assemblée plénière.

 

Le problème de droit

La Cour de cassation devait répondre à la question suivante : dans le cadre d’une nouvelle instance, le demandeur est-il recevable à invoquer, à l’appui d’une demande identique, un moyen de droit qu’il n’avait pas présenté lors de la première instance ?

Ce faisant, la Cour de cassation devait déterminer si la présentation d’un nouveau moyen de droit fait obstacle à l’identité de cause entre les deux demandes, et donc à l’autorité de la chose jugée attachée à la première décision.

 

La solution de l’arrêt Césareo

Dans son arrêt Césareo, l’Assemblée plénière de la Cour de cassation rejette le pourvoi, affirmant « qu’il incombe au demandeur de présenter dès l’instance relative à la première demande l’ensemble des moyens qu’il estime de nature à fonder celle-ci ».

Elle approuve donc la cour d’appel d’avoir jugé que le demandeur « ne pouvait être admis à contester l’identité de cause des deux demandes en invoquant un fondement juridique qu’il s’était abstenu de soulever en temps utile, de sorte que la demande se heurtait à la chose précédemment jugée relativement à la même contestation ».

Mais surtout, l’Assemblée plénière consacre un principe de concentration des moyens qui oblige le demandeur à présenter dès la première instance tous les moyens de droit qui sont de nature à fonder sa demande. Si celui-ci présente un nouveau moyen de droit dans le cadre d’une instance ultérieure, cela n’engendre pas pour autant un changement de cause. Seule l’intervention d’un fait nouveau peut remettre en cause l’autorité de la chose jugée. Dès lors, dans la règle de la triple identité nécessaire à l’autorité de la chose jugée, l’identité de cause se trouve ainsi réduite à l’identité des faits.

Cette solution nous semble devoir être approuvée en ce qu’elle empêche de garder en réserve un moyen et de ruiner, en révélant un élément tardivement, tout le travail qui a pu être accompli précédemment. Elle aide également le juge à prendre sa décision en lui permettant d’avoir une vision cohérente et globale de la situation juridique. En définitive, elle renforce les exigences de loyauté des parties et d’efficience procédurale, garantes d’une meilleure administration de la justice.

 

La portée de l’arrêt Césareo

La solution dégagée dans l’arrêt Césareo a d’abord été étendue au défendeur : là où l’arrêt Césareo ne visait que le demandeur, un arrêt du 20 février 2007 (Cass. Com. 20 févr. 2007, n° 05-18.322) a affirmé “qu’il incombe aux parties de présenter dès l’instance initiale l’ensemble des moyens qu’elles estiment de nature, soit à fonder la demande, soit à justifier son rejet total ou partiel”. Ainsi, le défendeur ne peut pas introduire une nouvelle instance en soulevant un moyen qui aurait été « omis » devant les premiers juges.

La solution de l’arrêt Césareo a ensuite été confirmée et même durcie par la Cour de cassation dans un arrêt du 11 avril 2019 (Cass. Civ. 2ème, 11 avril 2019, n° 17-31.785). Dans cet arrêt, la Cour de cassation a précisé le temps imparti durant lequel la partie doit présenter l’ensemble de ses moyens de droit.

En effet, si l’arrêt Césareo se contentait de dire que tous les moyens doivent être présentés « dès l’instance relative à la première demande », ce qui pouvait laisser penser que le temps imparti était celui de cette instance, l’arrêt du 11 avril 2019 précise que : « il incombe au demandeur, avant qu’il ne soit statué sur sa demande, d’exposer l’ensemble des moyens qu’il estime de nature à fonder celle-ci ». Ainsi, il ne suffit pas que le demandeur présente l’ensemble de ses moyens avant la fin de la première instance ; il doit les présenter avant que le juge ne statue sur la demande. Dès lors, si dans une instance une prétention est rejetée, alors cette prétention ne peut être présentée à nouveau dans cette même instance sur un autre fondement. En l’espèce, le juge avait rendu un premier jugement dans lequel il avait sursis à statuer. L’instance avait alors été suspendue, puis avait repris. C’est à ce moment-là que les demandeurs avaient présenté un nouveau moyen de droit.

 

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L’autorité de la chose jugée (article 1355 du Code civil)

autorité de la chose jugée

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L’autorité de la chose jugée : définition

L’autorité de la chose jugée désigne l’autorité octroyée à un jugement qui interdit de le remettre en cause en dehors des voies de recours prévues par la loi.

Concrètement, l’autorité de la chose jugée interdit de soumettre de nouveau à un juge une demande qui a déjà été tranchée au cours d’une précédente instance (sauf en utilisant les voies de recours prévues par la loi).

L’autorité de la chose jugée doit être distinguée de la force de chose jugée. En effet, le jugement qui a force de chose jugée est celui qui n’est pas ou plus susceptible de faire l’objet d’une voie de recours ordinaire (les voies de recours ordinaires sont l’opposition et l’appel).

Mais un jugement qui a autorité de la chose jugée peut parfaitement faire l’objet d’une voie de recours ordinaire, s’il n’est pas encore passé en force de chose jugée.

 

Les conditions de l’autorité de la chose jugée

L’autorité de la chose jugée est soumise à un certain nombre de conditions. Ainsi, l’article 1355 du Code civil dispose que “l’autorité de la chose jugée n’a lieu qu’à l’égard de ce qui a fait l’objet du jugement. Il faut que la chose demandée soit la même ; que la demande soit fondée sur la même cause ; que la demande soit entre les mêmes parties, et formée par elles et contre elles en la même qualité”.

Pour qu’il y ait autorité de chose jugée, il doit donc y avoir une triple identité entre la demande soumise au juge et celle qui a déjà fait l’objet d’un jugement. On dit qu’il doit y avoir triple identité de parties, d’objet et de cause. Ainsi :

  • la chose demandée doit être la même. C’est l’identité d’objet.
  • la demande doit être fondée sur la même cause, c’est-à-dire sur les mêmes éléments de fait et de droit. Précision importante : un nouveau moyen de droit ne constitue pas un changement de cause et ne suffit pas à faire obstacle à l’autorité de la chose jugée attachée à une décision antérieure. En effet, dans son arrêt Césaréo du 7 juillet 2006, l’Assemblée Plénière de la Cour de cassation a affirmé « qu’il incombe au demandeur de présenter dès l’instance relative à la première demande l’ensemble des moyens qu’il estime de nature à fonder celle-ci ». Ce faisant, la Cour de cassation consacre un principe de concentration des moyens qui impose au demandeur de présenter dès l’instance initiale tous les moyens qui sont de nature à fonder sa demande. Ainsi, la Cour de cassation indique qu’un nouveau moyen de droit ne suffit pas à faire obstacle à l’autorité de la chose jugée. Seule l’intervention d’un fait nouveau peut constituer un changement de cause et remettre en cause l’autorité de la chose jugée.
  • la demande doit être entre les mêmes parties, et formée par elles et contre elles en la même qualité.

En outre, seuls les jugements définitifs ont autorité de la chose jugée. Pour rappel, les jugements définitifs sont ceux qui statuent sur le fond ou qui tranchent un incident, comme une exception de procédure ou une fin de non-recevoir.

A contrario, les jugements provisoires sont ceux qui :

  • ne statuent pas sur le fond, mais sur un chef urgent de la demande (il s’agit des ordonnances de référé et sur requête) ; ou
  • interviennent au cours du procès pour ordonner une mesure provisoire ou une mesure d’instruction (on appelle ces jugements les jugements avant dire droit).

Contrairement aux jugements définitifs, les jugements provisoires n’ont pas autorité de la chose jugée au principal.

 

L’étendue de l’autorité de la chose jugée

La question qui se pose ici est celle de savoir si l’autorité de la chose jugée concerne seulement le dispositif d’un jugement (c’est-à-dire ce qui a été réellement et expressément jugé) ou si elle peut également s’étendre aux motifs de ce jugement (c’est-à-dire à la justification en fait et en droit).

Pendant longtemps, la jurisprudence n’a pas été unanime sur cette question, certains arrêts ne conférant l’autorité de la chose jugée qu’au dispositif, tandis que d’autres reconnaissaient également l’autorité de la chose jugée aux motifs décisoires, c’est-à-dire aux motifs qui, par une erreur de rédaction, tranchaient le fond du droit.

Aujourd’hui, ce débat n’existe plus. L’Assemblée Plénière de la Cour de cassation y a mis fin en énonçant clairement que seul le dispositif du jugement a l’autorité de la chose jugée, à l’exclusion des motifs : “l’autorité de chose jugée n’a lieu qu’à l’égard de ce qui fait l’objet d’un jugement et a été tranché dans son dispositif” (Cass. Ass. Plén. 13 mars 2009).

 

Les effets de l’autorité de la chose jugée

A l’égard des parties

D’abord, l’autorité de la chose jugée confère force exécutoire au jugement ; le plaideur peut en exiger l’exécution forcée.

Ensuite, est attachée au jugement une présomption irréfragable de régularité et de validité.

Enfin, comme expliqué précédemment, il n’est pas possible de soumettre à un juge des prétentions qui ont déjà fait l’objet d’un jugement ayant autorité de la chose jugée.

A l’égard des tiers

Le jugement ne crée pas de droits ou d’obligations à l’égard des tiers. Toutefois, comme il modifie l’ordre juridique, il est opposable aux tiers qui doivent le respecter. C’est pourquoi on dit que l’autorité de la chose jugée est relative.

 

La sanction de l’autorité de la chose jugée

L’article 122 du Code de procédure civile dispose que “constitue une fin de non-recevoir tout moyen qui tend à faire déclarer l’adversaire irrecevable en sa demande, sans examen au fond, pour défaut de droit d’agir, tel le défaut de qualité, le défaut d’intérêt, la prescription, le délai préfix, la chose jugée.

Ainsi, l’exception de chose jugée constitue une fin de non-recevoir qui doit être relevée d’office par le juge (article 125 alinéa 2 du Code de procédure civile).

 

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L’arrêt Arcelor du 8 février 2007 [Explication]

arrêt Arcelor

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Le 8 février est décidément une grande date pour le droit administratif ! Après le Tribunal des conflits en 1873 et son arrêt Blanco, c’est au tour du Conseil d’État de rendre le 8 février 2007 un grand arrêt.

Effectivement, dans son arrêt Arcelor (CE, Ass., 8 février 2007, n° 287110), le Conseil d’État précise les modalités du contrôle de constitutionnalité des dispositions réglementaires transposant une directive de l’Union européenne.

 

Les faits

Une directive européenne du 13 octobre 2003 relative à l’environnent avait mis en place un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union européenne. Cette directive fut transposée en France par une ordonnance du 15 avril 2004 et par un décret du 19 août 2004 afin d’appliquer les quotas aux usines du secteur sidérurgique.

La société Arcelor, directement touchée par ce décret, demanda au président de la République, au Premier ministre, au ministre de l’écologie et du développement durable et au ministre délégué à l’industrie, d’abroger ce décret. Face à leur silence, la société Arcelor décida d’attaquer le décret devant le Conseil d’Etat au moyen d’un recours pour excès de pouvoir.

La société Arcelor soutenait notamment que le décret portait atteinte au principe d’égalité. Or le principe d’égalité ayant valeur constitutionnelle, et les normes constitutionnelles devant primer sur toutes les autres en application de la hiérarchie des normes en droit interne, la société Arcelor demandait au Conseil d’Etat :

  • d’annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites de refus du président de la République, du Premier ministre, du ministre de l’écologie et du développement durable et du ministre délégué à l’industrie
  • d’enjoindre à ces autorités d’abroger le décret

 

Le problème de droit

Il appartenait au Conseil d’Etat d’apprécier la légalité du décret pour savoir si les autorités concernées étaient tenues de l’abroger.

Le Conseil d’Etat était donc confronté à la question suivante : le juge administratif peut-il exercer un contrôle de constitutionnalité à l’égard d’un décret transposant directement une directive de l’Union européenne ?

Or il faut bien comprendre que le décret n’était que le miroir de la directive puisqu’il se bornait à reprendre à l’identique les dispositions de celle-ci. Dès lors, contrôler la constitutionnalité du décret revenait à contrôler la constitutionnalité de la directive. Autrement dit, le Conseil d’Etat devait déterminer si le juge administratif était compétent pour contrôler indirectement la constitutionnalité d’une directive européenne.

 

La solution de l’arrêt Arcelor

Dans son arrêt Arcelor, le Conseil d’Etat retient deux fondements pour dégager sa solution :

  • l’article 55 de la Constitution selon lequel “les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois”. En application de cet article 55, le Conseil d’Etat rappelle, dans la lignée de l’arrêt Sarran, que “la suprématie ainsi conférée aux engagements internationaux ne s’applique pas, dans l’ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle”.
  • l’article 88-1 de la Constitution selon lequel “la République participe à l’Union européenne”. Le Conseil d’Etat déduit de cet article 88-1 une obligation constitutionnelle de transposition des directives, qui avait déjà été dégagée par le Conseil constitutionnel dans sa décision Économie numérique (Cons. const., 10 juin 2004, n° 2004-496 DC, Loi pour la confiance dans l’économie numérique).

Or ces deux principes (obligation de transposition des directives d’un côté, suprématie de la Constitution sur les engagements internationaux de l’autre) peuvent entrer en conflit lorsque la transposition d’une directive porte atteinte à un principe constitutionnel.

Afin de concilier ces deux principes, le Conseil d’Etat affirme que “le contrôle de constitutionnalité des actes réglementaires assurant directement cette transposition est appelé à s’exercer selon des modalités particulières dans le cas où sont transposées des dispositions précises et inconditionnelles”. Plus précisément, le juge administratif doit “rechercher s’il existe une règle ou un principe général du droit communautaire qui, eu égard à sa nature et à sa portée, tel qu’il est interprété en l’état actuel de la jurisprudence du juge communautaire, garantit par son application l’effectivité du respect de la disposition ou du principe constitutionnel invoqué”.

Cela conduit à distinguer deux cas :
  • si le principe constitutionnel est également contenu dans le droit de l’Union européenne, sous la forme d’un principe général du droit communautaire : alors le juge administratif, plutôt que de contrôler directement la constitutionnalité du décret, doit rechercher si le décret est conforme au droit de l’Union européenne, ce qui revient à rechercher si la directive est conforme au droit de l’Union européenne. En l’absence de difficulté sérieuse, le juge administratif doit statuer au fond, ce qui le conduira à écarter le moyen invoqué si la directive est effectivement conforme au droit de l’Union européenne. Mais si ce contrôle soulève une difficulté sérieuse, le juge administratif doit saisir la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) d’une question préjudicielle, afin que cette dernière apprécie la validité de la directive.
  • si le principe constitutionnel n’est pas garanti en droit de l’Union européenne par une règle ou un principe communautaire équivalent : alors le juge administratif contrôle directement la constitutionnalité du décret. Cela l’amènera inévitablement à apprécier, à travers le décret, la constitutionnalité de la directive, et à annuler le décret si les dispositions de la directive qu’il reproduit portent atteinte au principe constitutionnel. Il est alors entendu que le juge français, de sa propre initiative et contrairement à ce que veut le droit de l’Union européenne, s’autorise à contrôler la validité d’une directive au regard du droit constitutionnel. Sur ce point, l’arrêt Arcelor s’inscrit comme une confirmation de l’arrêt Sarran (CE, Ass., 30 octobre 1998) en ce qu’il consacre la prééminence de la Constitution sur toutes les autres normes applicables dans l’ordre juridique interne.

En l’espèce, le Conseil d’État a identifié en droit de l’Union européenne un principe équivalent au principe d’égalité. Mais il a considéré qu’il existait une difficulté sérieuse sur le point de savoir si la directive respectait bien le principe d’égalité. C’est pourquoi il a posé une question préjudicielle à la CJUE, ce qui lui a imposé de surseoir à statuer jusqu’à ce que la CJUE se soit prononcée sur la question.

Après que la CJUE ait jugé la directive valide (CJCE, 16 décembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine et autres), le Conseil d’État a tiré les conséquences de cette décision en validant le décret de transposition de la directive (CE, 3 juin 2009, Arcelor Atlantique et Lorraine et autres).

 

La portée de l’arrêt Arcelor

Dans un arrêt Conseil National des Barreaux du 10 avril 2008, le raisonnement de l’arrêt Arcelor a été étendu par le Conseil d’Etat au contrôle de conventionnalité des lois de transposition. Dans cette affaire, les requérants invoquaient la non-conformité d’une loi de transposition d’une directive européenne à des droits garantis par la Convention européenne des droits de l’Homme. Or ces droits étant protégés en droit de l’Union européenne comme principes généraux, le Conseil d’Etat affirme que leur respect doit être assuré, en cas de difficulté sérieuse, par la CJUE.

Plus précisément, il appartient au juge administratif de s’assurer d’abord que la loi procède à une exacte transposition des dispositions de la directive. Si tel est le cas, le juge administratif exerce son contrôle sur la compatibilité de la directive avec les droits fondamentaux garantis par la Convention européenne des droits de l’Homme. En l’absence de difficulté sérieuse, il statue lui-même ; dans le cas contraire, il saisit la CJUE d’une question préjudicielle (CE, 10 avril 2008, Conseil national des Barreaux).

 

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L’arrêt Sarran du 30 octobre 1998

arrêt Sarran

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L’arrêt Sarran (CE, Ass., 30 octobre 1998, Sarran et Levacher) est sans doute « l’un des arrêts les plus importants de l’histoire de la Ve République en matière de hiérarchie des normes » (D. Alland, « Consécration d’un paradoxe : primauté du droit interne sur le droit international », RFD adm. 1998, p. 1094). Il affirme la supériorité de la Constitution sur les traités internationaux dans l’ordre juridique interne.

 

Les faits de l’arrêt Sarran

Le 5 mai 1998 est signé l’accord de Nouméa qui détermine un cadre institutionnel spécifique pour la Nouvelle-Calédonie.

A ce titre, la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie insère notamment dans la Constitution un article 76 qui dispose que :

“Les populations de la Nouvelle-Calédonie sont appelées à se prononcer avant le 31 décembre 1998 sur les dispositions de l’accord signé à Nouméa le 5 mai 1998 et publié le 27 mai 1998 au Journal officiel de la République française.

Sont admises à participer au scrutin les personnes remplissant les conditions fixées à l’article 2 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988.

Les mesures nécessaires à l’organisation du scrutin sont prises par décret en Conseil d’Etat délibéré en conseil des ministres.”

En application de cet article 76, le décret du 20 août 1998 précise l’organisation de la consultation des populations en Nouvelle-Calédonie aux fins d’approbation de l’accord de Nouméa.

Mais ce décret fut contesté par deux habitants de Nouvelle-Calédonie, M. Sarran et M. Levacher (ce dernier agissant conjointement avec 15 autres requérants), en ce qu’il précisait les conditions dans lesquelles serait établie la liste des électeurs admis à participer à la consultation, et en particulier au motif qu’il subordonnait la participation à la consultation à la condition que les électeurs aient leur domicile en Nouvelle-Calédonie depuis le 6 novembre 1988.

Sur ce point, les requérants soutenaient que le décret n’était pas conforme aux articles 1 et 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (à laquelle renvoie le préambule de la Constitution) et à l’article 3 de la Constitution. Ils contestaient également la compatibilité du décret vis-à-vis des articles 2, 25 et 26 du pacte des Nations unies sur les droits civils et politiques, de l’article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’article 3 du protocole additionnel n° 1 à cette convention.

C’est donc à la fois la constitutionnalité et la conventionnalité du décret qui était attaqué. Par ailleurs, les requérants soutenaient également qu’en ce qu’il contrevenait à certains traités internationaux ratifiés par la France, le décret était contraire à l’article 55 de la Constitution selon lequel “les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois”.

 

Le problème de droit

Il revenait donc au Conseil d’Etat de déterminer s’il pouvait contrôler la conventionnalité d’un décret pris en application d’une norme constitutionnelle. Dès lors, le Conseil d’Etat devait préciser la place de la Constitution et des traités internationaux dans la hiérarchie des normes interne.

 

La solution de l’arrêt Sarran

Dans un premier temps, le Conseil d’Etat écarte le moyen tiré de ce que le décret serait contraire aux articles 1 et 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et à l’article 3 de la Constitution, au motif que l’article 76 de la Constitution avait entendu déroger aux autres normes de valeur constitutionnelle relatives au droit de suffrage.

Mais surtout, le Conseil d’Etat affirme dans son arrêt Sarran que « si l’article 55 de la Constitution dispose que “les traités […] ont dès leur publication une autorité supérieure à celle des lois”, la suprématie ainsi conférée aux engagements internationaux ne s’applique pas, dans l’ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle ».

Ce faisant, la haute juridiction pose la primauté de la Constitution sur les traités internationaux. Il en résulte que lorsqu’une loi reprend les termes d’une norme constitutionnelle, cette dernière fait écran entre la loi et le traité, conférant à la loi une immunité juridictionnelle et s’opposant à tout contrôle de conventionnalité de cette loi.

En l’espèce, le décret se bornait à faire application de l’article 76 de la Constitution et de l’article 2 de la loi du 9 novembre 1988 auquel l’article 76 renvoyait et dont les dispositions avaient donc valeur constitutionnelle. Ainsi, déclarer le décret non conforme à différentes normes internationales serait revenu, pour le juge administratif, à constater que la Constitution elle-même était contraire à ces normes. Ce faisant, le Conseil d’Etat aurait fait primer le droit international sur la Constitution.

La haute juridiction administrative ne procède donc pas à l’examen de la conformité du décret aux normes internationales, et considère que si un règlement contrevient à un traité international, tout en faisant une exacte application de la Constitution, alors ce règlement n’est pas annulé.

Comme le soulignait Christine Maugüé dans ses conclusions sur cette affaire, « la hiérarchie des normes juridiques qui découle en France des articles 54 et 55 de la Constitution est telle que l’insertion d’une disposition dans la Constitution confère aux mesures réglementaires qui reprennent cette disposition une immunité contentieuse par rapport au droit international » (RFDA 1998, p. 1086).

Ainsi, l‘arrêt Sarran crée une sorte d’écran constitutionnel protégeant certains actes d’origine interne du contrôle de conventionnalité alors même que depuis l‘arrêt Nicolo le juge administratif a renoncé à utiliser la théorie de la loi-écran à propos des traités internationaux. En effet, puisqu’en application de l’arrêt Nicolo, le juge administratif peut apprécier la compatibilité entre une loi et un traité international, alors il peut nécessairement apprécier la compatibilité entre un règlement pris en application d’une loi, et un traité. La différence réside dans le fait que si le règlement a été pris en application d’une norme constitutionnelle ou d’une loi qui s’est vu conférée valeur constitutionnelle, alors sa conformité aux normes internationales ne peut être examinée par le juge interne. Sur ce point, l’arrêt Sarran vient apporter une limite à la portée de l’arrêt Nicolo.

 

Explication de l’arrêt Sarran

La primauté affirmée par le Conseil d’État de la Constitution sur les engagements internationaux dans l’ordre interne ne saurait surprendre.

En effet, l’article 55 de la Constitution n’accorde aux traités internationaux une autorité supérieure que par rapport aux lois. Par ailleurs, l’article 54 de la Constitution énonce que si un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l’autorisation de ratifier ou d’approuver l’engagement international en cause ne peut intervenir qu’après la révision de la Constitution. Dès lors, cet article 54 établit une hiérarchie favorable à la Constitution puisqu’il prévoit qu’un traité contraire à la Constitution ne peut être ratifié. Ainsi, la lettre de la Constitution imposait de la faire primer sur les traités internationaux.

En outre, “le juge national est un organe de l’État, il est institué par la Constitution” (R. Abraham, Intervention, in SFDI, Droit international et droit communautaire. Perspectives actuelles : Pédone, 2001, p. 298). Dès lors, le Conseil d’État ne pouvait que considérer que la norme qui fonde son existence prime sur toutes les autres dans l’ordre juridique.

Denis Alland soulignait à ce titre que le Conseil d’État n’aurait pu adopter une solution contraire “car la Constitution et les organes chargés de son interprétation ne sont pas en mesure de la placer au-dessous du droit international. Affirmer une subordination suppose la supériorité de ce à quoi on se soumet, laquelle ne saurait dépendre de ce qui est subordonné. Or, toute l’ingéniosité du monde ne permettrait pas de trouver le moyen pour une Constitution ou l’un de ses organes de placer le droit international au-dessus d’elle-même” (D. Alland, RFDA 1998, p. 1101).

D’ailleurs, le droit comparé montre qu’aucune Constitution ne va jusqu’à affirmer son infériorité par rapport au droit international (J. Rideau, Constitution et droit international dans les États membres des Communautés européennes : RFD const. 1990, p. 267). En cela, la solution de l’arrêt Sarran semble logique.

Il faut toutefois remarquer que cet arrêt Sarran va à l’encontre de la position de la Cour de justice de l’Union européenne qui fait primer le droit de l’Union européenne sur toutes les normes nationales, fussent-elles constitutionnelles (CJCE, 15 juillet 1964, Costa c/ Enel).

 

La portée de l’arrêt Sarran

Dans son arrêt Fraisse du 2 juin 2000, l’Assemblée plénière de la Cour de cassation a elle aussi consacré la primauté dans l’ordre juridique interne des dispositions constitutionnelles sur les normes internationales en reproduisant dans des termes similaires la motivation de l‘arrêt Sarran.

De même, dans une décision du 10 juin 2004 (Cons. const., 10 juin 2004, n° 2004-496 DC, Loi pour la confiance dans l’économie numérique), le Conseil constitutionnel a reconnu la primauté de la Constitution française sur le droit de l’UE.

En définitive, dans l’ordre juridique interne, aussi bien les juridictions administratives que les juridictions judiciaires donnent aujourd’hui la préférence à la Constitution sur les normes internationales.

 

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L’arrêt Nicolo du 20 octobre 1989

arrêt Nicolo

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Le 20 octobre 1989, par l’arrêt Nicolo (CE, Assemblée, 20 octobre 1989, 108243), le Conseil d’Etat consacrait la primauté des traités internationaux sur la loi interne, même postérieure. A ce titre, il décidait de respecter la lettre et l’esprit de l’article 55 de la Constitution, selon lequel “les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois”, et abandonnait le principe de la primauté systématique de la loi postérieure sur les traités internationaux antérieurs.

Cet article vise à analyser la solution rendue par l’arrêt Nicolo. Avant cela, il convient de retracer les faits de l’espèce.

 

Les faits de l’arrêt Nicolo

En l’espèce, l’élection des représentants français au Parlement européen du 18 juin 1989 avait requis la participation de tous les citoyens français, y compris ceux des départements et territoires d’outre-mer (D.O.M.-T.O.M.).

M. Nicolo demandait l’annulation de ces élections, en faisant valoir que les citoyens français des D.O.M.-T.O.M. y avaient participé et voté alors que les règles gouvernant ces élections ne les y autorisaient pas.

Plus précisément, M. Nicolo soutenait que la loi du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants à l’Assemblée des Communautés européennes, qui permettait à tous les citoyens français dont ceux des D.O.M.-T.O.M. de voter à ces élections, n’était pas compatible avec l’article 227-1 du Traité de Rome de 1957, selon lequel ledit traité « s’applique à la République française ».

Disons-le clairement : cette argumentation avait peu de chances de prospérer. En effet, d’une part, l’article 227-1 précité n’exclut pas les D.O.M.-T.O.M. du champ d’application du traité. Et d’autre part, les articles 1 et 72 de la Constitution de 1958 imposent, en vertu de l’indivisibilité de la République française, l’intégration des D.O.M.-T.O.M.. A ce titre, l’article 4 de la loi du 7 juillet 1977, en prévoyant que pour les élections à l’Assemblée des Communautés européennes « le territoire de la République forme une circonscription unique », ne contrevenait pas à l’article 227-1 du Traité de Rome.

C’est pourquoi dans son arrêt Nicolo, le Conseil d’État avait fort logiquement estimé que la loi du 7 juillet 1977 était bien conforme au Traité de Rome, et avait rejeté la requête de M. Nicolo.

 

Le problème de droit dans l’arrêt Nicolo

Néanmoins, l’intérêt de l’arrêt Nicolo ne repose pas sur la thèse de M. Nicolo. En réalité, le véritable enjeu de cet arrêt se trouve dans l’opportunité donnée au Conseil d’État de répondre à une question de principe importante.

En effet, préalablement à l’arrêt Nicolo, le Conseil d’État refusait d’examiner la compatibilité d’une loi française postérieure à un traité international, conformément à son arrêt emblématique Syndicat général des fabricants de semoules de France (CE, Sect., 1er mars 1968, n° 62814). Ce refus reposait sur une idée simple : la loi postérieure à un traité exprime le dernier état de la volonté générale. Dès lors, le juge interne doit l’appliquer, même si elle est incompatible avec ledit traité. Il ne peut que s’incliner face à la volonté générale, en application de sa mission historique qui consiste à appliquer la loi, et non à la juger

A ce titre, le Conseil d’Etat considérait qu’il revenait uniquement au Conseil constitutionnel d’assurer le respect de la supériorité des traités internationaux sur les lois en application de l’article 55 de la Constitution.

Or dans une décision « Interruption Volontaire de Grossesse » (Cons. const., 15 janvier 1975, n° 74-54 DC) le Conseil constitutionnel refusait de contrôler la conformité d’une loi à un traité international, précisant qu’un tel contrôle n’entrait pas dans le champ de ses compétences fixées par l’article 61 de la Constitution. Dès lors, les Sages de la rue Montpensier se refusant à exercer le contrôle de la conventionnalité des lois, il en résultait nécessairement que ce contrôle devait être exercé par les juridictions ordinaires.

La Cour de cassation avait alors accepté de prendre en charge le contrôle de la conventionnalité des lois. Dans son arrêt Société des Cafés Jacques Vabre du 24 mai 1975, elle s’était en effet reconnue compétente pour écarter l’application de la loi interne, y compris postérieure, non conforme à la norme communautaire.

Le Conseil d’Etat, en revanche, n’a pas tout de suite adopté ce raisonnement. C’est pourquoi le Conseil constitutionnel a réitéré sa position dans une décision n° 86-216 DC du 3 septembre 1986, dans laquelle il énonce que « la règle édictée par l’article 55 de la Constitution […] s’impose même dans le silence de la loi » et que « il appartient aux divers organes de l’État de veiller à l’application de ces conventions internationales dans le cadre de leurs compétences respectives ».

Ainsi, dans son arrêt Nicolo, le Conseil d’Etat devait répondre à la question suivante : le juge administratif peut-il se prononcer sur la compatibilité d’une loi postérieure à un traité international ?

Autrement dit, fallait-il faire preuve d’innovation et se rallier à la position du Conseil constitutionnel et de la Cour de Cassation ? Ou au contraire fallait-il rester dans la droite ligne de la « jurisprudence des semoules » ?

 

La solution de l’arrêt Nicolo

Dans son arrêt Nicolo, le Conseil d’Etat affirme que les règles régissant les élections des représentants français au Parlement européen, définies par la loi du 7 juillet 1977, “ne sont pas incompatibles avec les stipulations claires de l’article 227-1 précité du traité de Rome”.

Il faut donc en déduire que le Conseil d’Etat a vérifié si les dispositions de la loi du 7 juillet 1977, postérieure au Traité de Rome, étaient ou non compatibles avec celui-ci. Et c’est précisément là que se situe l’innovation : le Conseil d’Etat contrôle la conformité d’une loi à un traité qui lui est antérieur. Ce faisant, le Conseil d’Etat opère un revirement de jurisprudence par rapport à sa « jurisprudence des semoules », et reconnaît la primauté des traités internationaux sur les lois. Dès lors, la haute juridiction octroie au juge administratif le pouvoir de contrôler la conformité d’une loi à un traité international, même si cette loi est postérieure à ce traité.

D’un point de vue strictement juridique, il semble étonnant que le Conseil d’Etat ait mis plus de 31 ans (la Constitution datant de 1958) pour accepter la solution posée par l’article 55 de la Constitution, d’autant plus que l’interprétation de cette disposition ne soulevait pas de difficultés. Ceci explique pourquoi cet arrêt Nicolo fut salué par le monde juridique.

Toutefois, la solution de l’arrêt Nicolo fut nettement moins bien accueillie par une partie de la classe politique, qui y vit une atteinte à la souveraineté nationale. A ce titre, Michel Aurillac affirmait le 3 novembre 1989 dans Le Monde que l’arrêt Nicolo est “un événement dans l’ordre juridique et politique dont on peut dire, sans exagération, qu’il sonne le glas de la souveraineté de l’Etat ou, plus exactement, qu’il fait sauter le dernier verrou auquel s’accrochait la souveraineté de l’Etat français”.

Si les conséquences politiques de l’arrêt Nicolo peuvent toutefois être relativisées, ses conséquences juridiques, elles, sont absolument majeures. Le juge administratif, jusqu’alors dépourvu de la possibilité de faire prévaloir un traité international sur une loi postérieure à son entrée en vigueur, s’est vu conféré, à la suite de l’arrêt Nicolo, la possibilité d’écarter une loi postérieure au profit d’un traité international. Le revirement de jurisprudence est sans nuance, et c’est ce qui explique pourquoi, encore aujourd’hui, l’arrêt Nicolo est considéré comme l’un des plus grands arrêts du droit administratif.

 

La portée de l’arrêt Nicolo

L’arrêt Nicolo a mis fin à la théorie de la loi-écran en ce qui concerne la conformité des règlements aux traités internationaux. 

Rappelons qu’en vertu de la théorie de la loi-écran, puisque le juge administratif ne pouvait pas contrôler la conformité d’une loi à un traité international, il ne pouvait pas non plus contrôler la conformité d’un règlement à un traité international, lorsque le règlement avait été pris conformément à une loi. La loi faisait alors écran entre le règlement et le traité.

Mais depuis l’arrêt Nicolo, puisque le juge administratif peut apprécier la compatibilité entre une loi et un traité antérieur, alors il peut nécessairement apprécier la compatibilité entre un règlement intervenu en application d’une loi, et un traité antérieur à ladite loi. La théorie de la loi-écran n’est donc plus applicable en matière de conformité aux traités internationaux.

En outre, si l’arrêt Nicolo n’a pas mis fin à la théorie de la loi-écran en matière de conformité à la Constitution (consacrée par l’arrêt Arrighi), il a tout de même limité sa portée. Rappelons en effet qu’en application de l’arrêt Arrighi, le juge administratif ne peut pas contrôler la constitutionnalité d’un règlement si ce règlement a été pris en application d’une loi. Mais beaucoup de libertés et de droits consacrés par la Constitution le sont aujourd’hui également par des traités internationaux auxquels la France est partie, et notamment la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Ainsi, si un règlement pris en application d’une loi est contraire à la Constitution, l’arrêt Nicolo n’autorise pas directement le juge administratif à en écarter l’application. Mais il lui permet d’en contrôler la conformité à des droits et libertés garantis par des traités internationaux qui peuvent être équivalents à ceux garantis par la Constitution. Dès lors, le juge pourra écarter l’application du règlement sur ce fondement.

En définitive, l’arrêt Nicolo a modifié la physionomie du contentieux administratif et même de l’ordre juridique national. Il a marqué un changement de paradigme concernant la relation du juge à la loi et a consacré l’internationalisation du droit. Il a permis au Conseil d’État d’européaniser sa jurisprudence, étendant le contrôle de conventionnalité non seulement aux traités internationaux et européens, mais aussi aux actes de droit dérivé de l’Union européenne. Sans vouloir surévaluer la portée de l’arrêt Nicolo, rares sont les arrêts dont les implications sur le droit en général sont aussi importantes.

 

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Comment réussir les galops d’essai en droit ? 7 conseils !

Réussir les galops d'essai en droit

Le semestre est déjà bien entamé, et se dresse devant vous un obstacle de taille : les galops d’essai !

Les galops d’essai font partie intégrante du cursus en fac de droit. Ils constituent le premier véritable test du semestre et sont donc redoutés par de nombreux étudiants en droit.

Pas de panique ! Dans cet article, je vais vous partager mes 7 meilleurs conseils pour réussir vos galops d’essai !

 

Les galops d’essai : définition

En droit, les galops d’essai désignent les épreuves de mi-semestre. Ils visent à préparer les étudiants aux partiels, qui sont les épreuves de fin de semestre.

A ce titre, ils se déroulent généralement en novembre pour le premier semestre, et en mars pour le second semestre.

Les galops d’essai n’existent que dans les matières à TD. Par exemple, en première année de droit, vous aurez des galops d’essai en introduction au droit, en droit civil et en droit constitutionnel. En deuxième année, vous aurez des galops d’essai en droit des obligations et en droit administratif, etc…

Les conditions d’examen (types de sujets, documents autorisés, temps imparti, etc…) sont généralement les mêmes que pour les partiels. Néanmoins, cela peut varier selon les universités, et c’est ce que nous allons voir dans la suite de cet article.

 

Conseil n°1 : Connaître les modalités du galop d’essai

La première chose pour réussir votre galop d’essai… c’est de savoir en quoi va consister l’examen !

Vous devez impérativement vous renseigner en amont, parce que les conditions d’examen ne seront pas nécessairement les mêmes qu’aux partiels.

Par exemple, dans certaines universités, les galops d’essai ne durent pas 3 heures (comme pour un partiel), mais seulement 2 heures ou même 1h30 !

Dans ce genre de cas, les chargés de TD n’attendent généralement de vous qu’un plan détaillé, et non un devoir complet ! Autant vous dire que si vous n’êtes pas au courant, ça risque d’être très compliqué pour vous…

Et même si vous savez qu’on n’attend de vous qu’un plan détaillé, ça ne suffit pas :

  • Devez-vous faire une introduction complète ou allégée ?
  • Devez-vous inclure des chapeaux et des transitions ? etc…

Vous devez avoir les réponses à toutes ces questions avant le galop d’essai.

De même, vous devez savoir avec précision quel est le programme du galop. Ce serait bête de réviser une partie du cours qui n’est pas au programme 🙂

Pour ça, je vous conseille bien sûr d’être attentif à ce que vous dit votre chargé de TD.

Et si vous avez loupé un épisode, n’hésitez pas à demander à vos camarades s’ils ont des infos. Même dans le groupe Facebook ou Whatsapp de la promo, les gens ne vont pas vous juger parce que vous êtes un peu à la ramasse 🙂

Autre point : il est également impératif de savoir sur quel type d’épreuve va porter le galop. Va-t-il s’agir d’une dissertation ? D’un cas pratique ? D’un commentaire d’arrêt ?

En sachant l’épreuve qui vous attend, vous pourrez réviser la méthodologie spécifique à cette épreuve pour mieux préparer votre galop d’essai. Ce qui m’amène à mon deuxième conseil…

 

Conseil n°2 : Maîtriser la méthodologie

On ne le dira jamais assez : maîtriser la méthodologie juridique est indispensable pour réussir en droit.

En particulier, vos galops d’essai seront très souvent des épreuves nécessitant de respecter une méthodologie stricte.

Qu’il s’agisse d’une dissertation, d’un cas pratique, d’un commentaire d’arrêt ou d’un commentaire de texte, il vous sera très difficile d’obtenir une bonne note si votre méthodologie laisse à désirer.

Pour ça, une fois que vous savez quel exercice vous attend en galop d’essai, je vous conseille de bien revoir la méthodologie de cet exercice plusieurs fois avant l’épreuve.

Vous pouvez par exemple la revoir à deux jours du galop, puis la veille du galop.

Vous devez vraiment être imprégné de la méthodologie, de manière à ne pas être dans l’hésitation le jour du galop.

A ce propos, vous trouverez sur mon site des méthodologies pour chaque exercice phare de la fac de droit :

 

Conseil n°3 : Passer en mode réflexion

Qui a dit qu’il suffisait d’apprendre ses cours par coeur pour réussir en droit ?

Apprendre par coeur ne suffit pas

Fini les petites interrogations, QCM et autres questions de cours qui ont jalonné vos TD pendant le semestre ! Les galops d’essai, c’est une autre paire de manches.

Et hormis la méthodologie, il y a un point crucial qui différencie les petites interrogations des galops d’essai : la réflexion.

Concrètement, vous pouvez vous en sortir en TD simplement en connaissant votre cours. Mais ce ne sera pas le cas en galop d’essai. Comme les partiels, les galops sont l’occasion d’évaluer si vous êtes apte à développer une réflexion, un raisonnement juridique.

Peu importe le type d’épreuve, vous ne devez donc jamais oublier que votre correcteur attend de vous une réflexion.

Par exemple, pour une dissertation, ne vous contentez pas de recracher votre cours. Mais faites l’effort de formuler une problématique qui invite à la réflexion. Dans votre copie, vous devez argumenter, démontrer quelque chose !

De même, pour un commentaire d’arrêt, ne récitez pas la partie du cours en lien avec l’arrêt ! Faites l’effort d’analyser le sens de l’arrêt, d’apprécier sa valeur et d’évaluer sa portée.

 

Conseil n°4 : Connaître les attentes du correcteur

Comme vous le savez sûrement (enfin, j’espère…), les galops d’essai sont corrigés par les chargés de TD.

Et ceci est un gros avantage !

Parce qu’après avoir passé la moitié du semestre avec votre chargé de TD, vous commencez probablement à connaître :

  • ses attentes
  • ce qu’il apprécie
  • ce qui le fait tiquer
  • ce qui l’insupporte, etc…

Mieux : vous lui avez sûrement rendu un certain nombre de devoirs pendant le semestre. Vous avez donc déjà été corrigé par le futur correcteur de votre galop d’essai…

Reprenez donc ces devoirs et attardez-vous sur les corrections et commentaires que vous a fait votre chargé de TD. Assurez-vous de bien vous imprégner de ces commentaires, pour ne pas reproduire les mêmes erreurs au galop d’essai !

 

Conseil n°5 : Réviser avec des fiches de révisions

Les galops d’essai ont lieu à la mi-semestre. Je ne vous apprends rien à ce niveau-là 🙂

Mais concrètement, ça signifie que contrairement aux interros et questions de cours en TD, le programme des galops est assez large.

Il porte en principe sur la moitié du semestre (mais ce peut être un peu plus ou un peu moins, selon les cas). Et ça représente donc une grosse masse de connaissances à connaître : généralement plus de 50 pages par matière !

C’est pourquoi je vous recommande de réviser avec des fiches de révisions synthétiques qui vont vous aider à retenir ce qui est important et à mieux comprendre votre cours dans sa globalité.

En particulier, relire vos fiches plusieurs fois à quelques jours des galops d’essai (ou même la veille), vous permettra d’arriver le jour J avec le socle de connaissances nécessaire pour réussir vos galops.

Si vous voulez en savoir plus sur les fiches de révisions proposées sur ce site, cliquez ici.

 

Conseil n°6 : Maîtriser votre Code

Généralement, vous aurez le droit au Code pour vos galops d’essai.

Oui, vous savez : ce gros pavé qui moisit au fond de votre tiroir !

Vous ne l’utilisez pas beaucoup ? Dans ce cas, vous faites une grosse erreur.

Parce que votre Code est une véritable mine d’or et peut vous sauver le jour de l’examen.

Il peut vous permettre de retrouver la règle de droit applicable pour un cas pratique, de connaître la portée d’un arrêt dans le cadre d’un commentaire d’arrêt, et même de trouver votre plan de dissertation !

C’est pourquoi vous devez vous familiariser avec votre Code avant les galops d’essai. Sinon, vous serez tout bonnement incapable de l’utiliser le jour J.

A quelques semaines des épreuves, faites donc l’effort d’utiliser votre Code pour réaliser vos différents devoirs. Et reportez-vous à votre Code quand vous cherchez un article ou quand vous voulez en savoir plus sur une notion.

A ce propos, j’ai écrit un article qui explique en détails comment bien utiliser le Code civil. Vous pouvez cliquer ici pour lire l’article.

 

Conseil n°7 : Dédramatiser la situation

Trop d’étudiants en droit se font une montagne des galops d’essai.

Attention ! Ne me faites pas dire ce que je n’ai pas dit : les galops sont importants, sans aucun doute.

Mais généralement, la note au galop compte pour environ 50% de la moyenne de TD.

Et la moyenne de TD compte pour 50% de la note finale (les autres 50% correspondant à la note obtenue au partiel).

Pas besoin d’être un génie en maths pour comprendre que la note au galop d’essai compte pour un quart de la note finale.

Oui, c’est beaucoup. Mais par rapport aux partiels, les galops d’essai ont une importance deux fois moindre.

Autrement dit : là où il sera difficile d’avoir la moyenne à votre matière si vous ratez votre partiel, une mauvaise note au galop est en revanche rattrapable.

Rien ne sert donc de vous stresser outre-mesure. J’ai moi-même été beaucoup sujet au stress quand j’étais étudiant en droit. Ça ne m’a jamais rien apporté de bon. Quand vous arrivez à l’examen en ayant fait une nuit blanche, vous avez de toute façon peu de chances que ça se passe bien 😅

Alors travaillez sérieusement, mais gardez en tête que votre semestre ne va pas se jouer sur les galops d’essai.

 

Conclusion

J’espère que ces conseils vous aideront à préparer et réussir vos galops d’essai 🙂

Il ne me reste plus qu’à vous souhaiter bon courage, et bonne chance !

A bientôt pour de nouveaux articles,

Maxime

 

L’arrêt Arrighi du 6 novembre 1936 : la théorie de la loi-écran

Arrêt Arrighi

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L’arrêt Arrighi (CE, 6 nov. 1936) est l’un des grands arrêts du droit administratif puisqu’il s’agit de l’arrêt qui a consacré la théorie de la loi-écran. En vertu de cette théorie, le juge administratif ne s’estime pas compétent pour contrôler la conformité d’un règlement à la Constitution lorsque le règlement a été pris conformément à une loi.

En effet, rappelons qu’on distingue 2 types de règlements :

  • les règlements autonomes, qui sont édictés en dehors de toute loi
  • les règlements d’application, qui complètent les lois quand elles nécessitent plus de détails

Ainsi, certains règlements peuvent être pris sur le fondement d’une loi. Dès lors, contrôler la constitutionnalité d’un tel règlement reviendrait à contrôler la constitutionnalité de la loi qui lui sert de fondement. Or le contrôle de constitutionnalité de la loi est une prérogative dévolue au Conseil constitutionnel. Ainsi, on considère que la loi “fait écran” entre le règlement et la Constitution, et que le juge administratif ne peut se prononcer sur l’éventuelle inconstitutionnalité du règlement.

Ceci étant dit, nous allons pouvoir nous intéresser plus en détails à l’arrêt Arrighi.

 

L’arrêt Arrighi : les faits

Le sieur Arrighi a été mis à la retraite d’office par le ministre de la guerre en application de l’article 2 du décret du 10 mai 1934 selon lequel “pourront être mis à la retraite d’office, avec droit à pension d’ancienneté, les fonctionnaires justifiant d’un nombre d’années de service au moins égal au minimum exigé et qui seront, du fait de leur admission à la retraite d’office, dispensés de la condition d’âge”.

Le sieur Arrighi avait en effet effectué 30 ans de service et remplissait donc les conditions pour être mis à la retraite d’office. Néanmoins, il conteste sa mise à la retraite.

 

Les thèses en présence

Le sieur Arrighi invoque différents moyens afin que le juge fasse droit à sa demande.

D’abord, il soutient que l’article 2 du décret du 10 mai 1934 ne lui est pas applicable car il n’a pas accompli 30 ans de services depuis qu’il a quitté l’armée.

Il soutient également que le gouvernement ne disposait pas des pouvoirs pour prendre le décret du 10 mai 1934. En effet, ce décret avait été pris en application de l’article 36 de la loi du 28 février 1934 autorisant le gouvernement à prendre les mesures d’économie exigées par l’équilibre du budget. Plus précisément, la loi du 28 février 1934 était une loi d’habilitation autorisant le gouvernement à prendre des décrets-lois dans ce domaine relevant normalement de la loi. Le recours aux décrets-lois était une pratique courante sous la IIIème République, période durant laquelle se sont déroulés les faits de l’arrêt Arrighi. Ainsi, le décret du 10 mai 1934 était un décret-loi aux fins de mise à la retraite anticipée des fonctionnaires en surnombre. Mais selon le sieur Arrighi, l’article 36 de la loi du 28 février 1934 n’avait pas pour autant autorisé le gouvernement à modifier les règles concernant la mise à la retraite des fonctionnaires. Ainsi, selon lui, le gouvernement avait ici outrepassé les pouvoirs qu’il tenait de l’article 36 de la loi du 28 février 1934.

Surtout, le sieur Arrighi invoque l’inconstitutionnalité de l’article 36 de la loi du 28 février 1934 (en vertu duquel, on le rappelle, a été pris le décret du 10 mai 1934). Or si cet article 36 était contraire à la Constitution, il devrait être abrogé et le décret du 10 mai 1934 n’aurait alors plus de fondement, entraînant l’invalidité de la mise à la retraite du sieur Arrighi.

 

Le problème de droit

Le Conseil d’Etat devait donc répondre à la question suivante :

Dans l’hypothèse d’un règlement pris en application d’une loi et dont le contenu, strictement conforme à cette loi, serait contraire à la Constitution, le Conseil d’Etat est-il compétent pour contrôler la constitutionnalité de ce règlement ?

 

La solution de l’arrêt Arrighi

Dans son arrêt Arrighi, le Conseil d’Etat écarte le moyen tiré de l’inapplicabilité au sieur Arrighi de l’article 2 du décret du 10 mai 1934 au motif que la durée de service comprend le cumul des services militaires et civils. A ce titre, le sieur Arrighi ayant bien accompli plus de 30 ans de services civils et militaires, il doit se voir appliquer l’article 2 du décret du 10 mai 1934.

Il écarte également le moyen tiré de l’absence d’autorisation du gouvernement pour prendre le décret du 10 mai 1934 en affirmant que l’article 36 de la loi du 28 février 1934 a autorisé le gouvernement à réaliser toutes les réformes susceptibles de conduire à une réduction des charges financières de l’État et d’aider au rétablissement de l’équilibre budgétaire. Ainsi, selon le Conseil d’Etat, le gouvernement n’a pas excédé les pouvoirs qu’il tenait de l’article 36 de la loi du 28 février 1934 en modifiant, dans un intérêt d’économie, la législation relative à la mise à la retraite des fonctionnaires.

Surtout, le Conseil d’Etat affirme que :

“Sur le moyen tiré de ce que l’article 36 de la loi du 28 février 1934, en vertu duquel ont été pris les décrets des 4 avril et 10 mai 1934, serait contraire aux lois constitutionnelles :
Considérant qu’en l’état actuel du droit public français, ce moyen n’est pas de nature à être discuté devant le Conseil d’État statuant au contentieux.”

Ce faisant, le Conseil d’Etat ne s’estime pas compétent pour contrôler la constitutionnalité d’un règlement si ce règlement a été pris en application d’une loi. C’est la consécration de la théorie de la loi-écran ; compte tenu de la présence entre la norme constitutionnelle et le règlement d’un « écran législatif », le Conseil d’Etat ne peut contrôler la constitutionnalité du règlement puisque cela reviendrait à contrôler la constitutionnalité de la loi, ce qui ne relève pas de sa compétence. Ainsi, un règlement contraire à la Constitution, mais conforme à une loi qui en constitue le fondement, ne peut être invalidé par le juge administratif.

En conséquence, la requête du sieur Arrighi est rejetée, et le décret du 10 mai 1934 reste en vigueur.

Il faut toutefois préciser que cette décision du Conseil d’Etat s’explique par le contexte de l’époque. Sous la IIIème République, le légicentrisme était en effet la doctrine dominante.

A ce titre, le commissaire du Gouvernement Latournerie n’avait pas hésité à affirmer dans ses conclusions sur l‘arrêt Arrighi que :

“Quelque atteinte qu’aient pu recevoir certaines idées trop absolues sur la souveraineté de la loi, il n’en reste pas moins en effet que, dans la théorie et aussi dans la pratique de notre droit public, le Parlement reste l’expression de la volonté générale et ne relève à ce titre que de lui-même et de cette même volonté.”

Autrement dit, la loi était considérée comme la seule expression de la souveraineté et disposait d’une autorité suprême dans le système normatif français. Cela explique que le Conseil d’État refuse de contrôler la constitutionnalité de la loi puisque ce faisant, il s’érigerait en censeur de l’expression de la volonté générale.

Ainsi, le commissaire du Gouvernement Latournerie évoquait dans ses conclusions que “si large qu’ait été en effet l’extension des pouvoirs du juge dans l’interprétation de la loi, elle ne saurait aller jamais jusqu’à priver de force un acte législatif, du moins émanant du parlement”, et qu’un contrôle de la loi risquerait de compromettre l’acquis de la jurisprudence en remettant en cause la place même du Conseil d’État dans les institutions.

 

La portée de l’arrêt Arrighi

La théorie de la loi-écran consacrée par l’arrêt Arrighi a par la suite été réaffirmée dans différents arrêts du Conseil d’Etat. Lorsque le requérant soulevait le moyen tiré de l’inconstitutionnalité de la loi, il obtenait toujours la même réponse :

  • « considérant qu’il n’appartient pas au Conseil d’État statuant au contentieux d’apprécier la conformité d’une loi à un principe de valeur constitutionnelle ; que par la suite le moyen doit être écarté… » (CE 28 juill. 1999, Griesmar ; CE 18 nov. 2009, Cté d’agglo Perpignan Méditerranée)
  • « considérant que l’article 61 de la Constitution du 4 octobre 1958 a confié au Conseil constitutionnel le soin d’apprécier la conformité d’une loi à la Constitution ; que ce contrôle est susceptible de s’exercer après le vote de la loi et avant sa promulgation ; qu’il ressort des débats tant du Comité consultatif constitutionnel que du Conseil d’État lors de l’élaboration de la Constitution que les modalités ainsi adoptées excluent un contrôle de constitutionnalité de la loi au stade de son application » (CE 5 janv. 2005, Deprez et Baillard)

Ainsi, en vertu de l’arrêt Arrighi et de la théorie de la loi-écran, il était permis d’appliquer une loi pourtant contraire à la Constitution.

L’arrêt Arrighi a toutefois été remis en cause, particulièrement suite à l’arrêt Nicolo (CE, 20 octobre 1989, Nicolo) par lequel le Conseil d’Etat s’est reconnu compétent pour écarter l’application d’une loi contraire à un traité international. Ainsi, la hiérarchie des normes était respectée lorsque la loi contrevenait à un traité international, mais pas lorsque la loi était contraire à la Constitution, alors même que la Constitution est située au sommet de la hiérarchie des normes. Ce paradoxe s’explique d’autant plus mal que c’est la Constitution elle-même, en son article 55, qui confère aux traités internationaux « une autorité supérieure à celle des lois ».

En outre, bon nombre de libertés et de droits consacrés par les normes constitutionnelles le sont aujourd’hui également par des traités internationaux liant la France. Ainsi, la protection offerte par les traités internationaux en matière de droits fondamentaux est plus ou moins équivalente à celle offerte par les normes constitutionnelles. Par conséquent, depuis l’arrêt Nicolo, si un règlement pris en application d’une loi est contraire à la Constitution, le juge administratif peut tout de même en écarter l’application. Il lui suffit, plutôt que d’en contrôler la conformité à la Constitution, d’en vérifier la compatibilité avec les traités internationaux.

Surtout, il faut remarquer que dans l’arrêt Arrighi, le Conseil d’Etat précise qu’il ne peut contrôler la constitutionnalité de la loi “en l’état actuel du droit public français”. En effet, en 1936, il n’existait pas de véritable contrôle de constitutionnalité des lois (et donc pas de contrôle de constitutionnalité des lois a posteriori). Mais depuis le 1er mars 2010, date d’entrée en vigueur de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), tout justiciable peut contester devant le juge administratif (et le juge judiciaire) la constitutionnalité d’une loi s’il estime que cette loi “porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit” (article 61-1 de la Constitution). Si la QPC est posée devant une juridiction administrative, elle est transmise au Conseil d’Etat, qui la transmet ensuite au Conseil constitutionnel si elle est nouvelle ou présente un caractère sérieux.

Ainsi, depuis le 1er mars 2010, si un règlement pris en application d’une loi est potentiellement contraire à la Constitution, il faut simplement qu’une QPC soit soulevée et le Conseil constitutionnel peut être amené à se prononcer sur la constitutionnalité de la loi. A ce stade, deux possibilités existent :

  • Soit la loi est conforme à la Constitution : dans ce cas, le règlement pris en application de cette loi l’est aussi.
  • Soit la loi n’est pas conforme à la Constitution : dans ce cas, la loi est abrogée et ne peut plus servir de fondement au règlement. En conséquence, le règlement ne peut être appliqué dans l’instance ayant justifié la QPC, pas plus que dans d’autres instances ultérieures.

Dès lors, si le Conseil d’Etat ne contrôle pas directement la constitutionnalité du règlement pris en application de la loi, il intervient tout de même de manière indirecte puisqu’il joue un rôle de filtre dans la transmission de la QPC au Conseil constitutionnel. Cette QPC pouvant déboucher sur l’abrogation de la loi servant de fondement au règlement, la portée de l’arrêt Arrighi a été réduite depuis l’instauration de ce mécanisme.

 

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Exemple de cas pratique en droit administratif

exemple de cas pratique en droit administratif

Vous trouverez ci-dessous un exemple de cas pratique en droit administratif. Ce cas pratique a été réalisé par une étudiante en L2 Droit à l’Université de Bordeaux. Elle a obtenu la note de 17,5/20.

 

Bonne lecture !

 


 

Énoncé du cas pratique

 

Les déboires de Léon, notre jeune entrepreneur de tourisme durable aux convictions pro-animalières bien trempées, n’en finissent pas. A la suite de la manifestation géante contre la chasse à courre, à laquelle il s’était joint avec enthousiasme, mais qui avait dégénéré en raison de la présence de nombreux chasseurs, le Maire de la Ville de Bordeaux a décidé de réagir afin de ramener un peu de calme dans une bourgade connue pour sa modération. Profitant de la promulgation d’une nouvelle loi – dont il se targue d’être à l’origine puisque le Premier ministre est un de ses plus proches amis -, le Maire décide d’interdire, dans le périmètre communal, toutes les manifestations jusqu’à nouvel ordre. Léon est scandalisé et décide d’intenter différentes actions. Il vous sollicite à nouveau.

 

1. – (6 points) Cette interdiction a été édictée par un arrêté du Maire en date du 10 mars 2022, pris en application d’une loi du 1er mars 2022, entrée immédiatement en vigueur, qui a modifié les articles L. 211-1 du Code de la sécurité intérieure, relatifs à la réglementation des manifestations sur la voie publique. Désormais, non seulement les manifestations sont soumises à un régime d’autorisation préalable (et non plus de déclaration) en mairie, mais surtout l’autorité de police administrative peut les interdire pour une longue durée (la mention de “troubles à l’ordre public” disparaît). Léon pense que cet arrêté qu’il juge liberticide, est contraire à la liberté d’expression protégée tant par la Constitution, que par la Convention européenne des droits de l’Homme.

Il souhaite contester cet acte devant le juge administratif. Quel type de recours peut-il faire ? (2 points) Se souvenant vaguement de son cours de droit administratif, il craint cependant que la loi ne soit un obstacle à son recours contre l’arrêté. Qu’en pensez-vous ? Son recours a-t-il une chance d’aboutir ? (4 points)

 

2. – (7 points) Léon est persuadé que le Maire lui en veut personnellement et qu’il cherche tous les moyens pour le faire “plier”. La preuve en est, selon lui, qu’il a pris un arrêté le 12 mars 2022 qui lui a été notifié, ordonnant, dans les six mois, l’euthanasie de son chien, Léonard, qui avait mordu à plusieurs reprises des chasseurs lors de la grande manifestation. Le maire se fonde sur une disposition du code rural et de la pêche maritime qui détermine l’étendue de ses pouvoirs de police spéciale face aux animaux potentiellement dangereux. Léon souhaite évidemment contester cet arrêté. Une vielle amie, Nicole Holut, très au fait du droit animalier, lui signale l’existence d’une directive de l’Union européenne, publiée le 15 janvier 2022, qui a pour objectif de protéger les animaux de compagnie et qui interdit aux Etats de procéder à leur euthanasie, sauf pour d’impérieuses raisons vétérinaires. Le problème est que cette directive n’a pas encore été transposée. Léon s’interroge : peut-il encore sauver son compagnon ? (3 points)

Léonard a encore quelques semaines de sursis. En attendant, il ne déroge pas à ses habitudes : il adore se promener seul et ne manque jamais de faire le tour du quartier tous les matins avant de rentrer à la maison pour réveiller son maître. Mais cette liberté risque, elle aussi, d’être compromise : Léon vient d’apprendre que le Maire avait pris un autre arrêté en date du 15 mars 2022, pris sur le fondement de sa police administrative générale, interdisant la divagation des chiens, à l’exception des chiens de chasse. Léon est hors de lui et ne supporte plus cet acharnement. Il souhaite aussi attaquer cet arrêté scandaleux. Il invoque deux arguments. D’abord, l’arrêté ne respecte absolument pas la procédure consultative prévue par une nouvelle loi en date du 21 février 2022 qui impose désormais la consultation des conseils de quartier sur toutes les mesures municipales qui concernent les animaux de compagnie ; ce qui n’a pas été fait en l’espèce. Ensuite, il estime que, sur le fond, cet acte est complètement disproportionné. Que pensez-vous de ces arguments ? (4 points)

 

3. – (9 points) Léon aimerait bien aussi obtenir de l’Etat réparation d’un certain nombre de préjudices qu’il estime avoir subi.

D’abord, on se souvient qu’à l’occasion de la grande manifestation de l’année dernière, Léon avait reproché au Maire de ne pas avoir pris, sur le fondement de ses pouvoirs de police générale, un arrêté interdisant la tenue de la réunion publique du polémiste Sacha Assecourt qui avait mis le feu aux poudres. Léon, face à cette inaction, avait alerté la Préfète afin que, conformément aux dispositions du Code général des collectivités territoriales, elle se substitue au maire. La Préfète n’a jamais donné suite. L’Etat n’engage-t-il pas sa responsabilité en cas de carence de son contrôle sur les actes locaux ? Sur quel fondement ? (3 points)

Ensuite, Léon souhaiterait en profiter pour régler un vieux contentieux. Il y a quelques années, ses parents avaient fait l’acquisition d’un pavillon de chasse dans le Médoc, dont il a hérité. Avec quelques-uns de ses amis, il a fait de cette immense propriété un refuge pour tous les animaux destinés à la chasse. Malheureusement, des adeptes de la vènerie s’y sont vite installés, estimant que ce domaine a toujours été un relais pour la chasse à courre. Après des mois de bataille judiciaire, Léon a enfin obtenu du Tribunal judiciaire une ordonnance d’expulsion. Face à la résistance des occupants, Léon a fini par demander à la Préfète le concours de la force publique. Mais cette dernière a explicitement refusé ce concours, en arguant du fait que cette intervention ne ferait qu’exacerber un conflit déjà explosif. Léon ne comprend pas cette situation : l’Etat n’est-il pas tenu d’apporter son concours à l’exécution des décisions de justice ? Sa responsabilité ne peut-elle pas être engagée du fait de cette faute caractérisée ? (3 points)

Enfin, Léon se demande s’il ne pourrait pas obtenir réparation du fait de la loi du 1er mars 2022 qui a modifié la réglementation des manifestations. Dans l’hypothèse où cette loi serait contraire à la Constitution et à la CEDH (ce dont il est persuadé), existe-il une possibilité d’obtenir réparation de l’Etat ? Léon reste dubitatif sur ce dernier point car il se rappelle que les conditions de la responsabilité du fait des lois sont très restrictives. Qu’en pensez-vous ? (3 points)

 

Cas pratique corrigé

 

1. A la suite d’une manifestation qui a dégénéré, le Maire de la Ville de Bordeaux a profité de la promulgation d’une loi pour interdire toutes les manifestations jusqu’à nouvel ordre dans le périmètre communal. Cette interdiction a été édictée par un arrêté du 10 mars 2022, pris en application d’une loi du 1er mars 2022, entrée immédiatement en vigueur, qui a modifié les articles L. 211-1 du Code de la sécurité intérieure. Désormais, les manifestations sont soumises à un régime d’autorisation préalable en mairie et l’autorité de police administrative peut les interdire pour une longue durée. Un administré juge cet arrêté liberticide, en étant contraire à la liberté d’expression protégée tant par la Constitution, que par la Convention européenne des droits de l’Homme.

Il s’agit en l’espèce, d’une part, de la possibilité pour un administré de contester la légalité d’un acte administratif à travers un recours devant le juge administratif et d’autre part, de la compétence du juge administratif pour juger de la constitutionnalité d’un acte administratif pris en application d’une loi.

Ainsi, deux questions se posent :

  • quel type de recours peut exercer l’administré afin de contester l’acte administratif ?
  • le juge administratif est-il compétent pour exercer un contrôle de constitutionnalité et de conventionnalité d’un acte administratif pris en application d’une loi ?

 

a. Le type de recours possible

La décision administrative est un acte modifiant l’ordonnancement juridique, soit dont les effets font suffisamment grief. Aussi, le principe de légalité auquel est soumise l’action administrative désigne un rapport entre deux normes : la norme contrôlée et les normes qui lui sont supérieures. Il existe ainsi en contentieux administratif plusieurs types de recours qui visent à assurer le maintien de ce principe. Par un arrêt du 17 février 1950, « Dame Lamotte », le Conseil d’État a consacré un principe général du droit selon lequel toute décision administrative peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir permettant de contrôler la légalité administrative de l’acte. Ce type de recours se distingue du recours de plein contentieux qui porte sur la violation d’un droit subjectif.

Conformément à la décision Conseil de la concurrence rendue par le Conseil constitutionnel en 1987, l’annulation et la réformation des décisions mettant en œuvre des prérogatives de puissance publique relèvent en principe de la juridiction administrative. Elle devra être saisie dans un délai de deux mois suivant la notification ou la publication de l’acte en vertu de l’article R. 421-1 du Code justice administrative.

Enfin, concernant les conditions tenant au requérant, ce dernier doit avoir la capacité pour agir mais aussi un intérêt à agir. À titre d’illustration, la qualité de contribuable local donne qualité pour agir (CE, 1901, Casanova).

En l’espèce, un administré souhaite attaquer la légalité d’un arrêté pris par le maire de sa ville qui vise à interdire les manifestations dans le périmètre communal. D’une part, c’est un acte administratif car c’est une décision réglementaire qui met en œuvre ses prérogatives de puissance publique et d’autre part, c’est un acte décisoire. En effet, l’arrêté a pour objet d’interdire toutes les manifestations jusqu’à nouvel ordre dans un périmètre limité, il crée donc une obligation supplémentaire que les administrés se doivent de respecter. Aussi, il ne fait aucun doute que l’administré ait un intérêt à agir car l’arrêté vise à restreindre les manifestations et donc implicitement, il restreint la liberté d’expression consacrée tant par la Constitution, que par la Convention européenne des droits de l’Homme. L’acte administratif peut donc être potentiellement liberticide. Aussi, il peut justifier d’un intérêt eu égard à sa qualité de contribuable communal. En outre, il ne ressort pas des faits que le délai de recours contentieux soit expiré.

Par conséquent, l’administré pourra contester l’arrêté du 10 mars 2022 pris par le maire de sa ville en exerçant un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. Cette possibilité d’exercer un tel recours s’éteindra au bout de deux mois si aucune exception de délai n’est faite.

 

b. Le contrôle de constitutionnalité et de conventionnalité d’un acte administratif pris en application d’une loi

Concernant la contrariété d’un acte administratif avec la Constitution, il a toujours été acquis en droit administratif que le juge administratif puisse imposer à l’administration le respect des dispositions constitutionnelles. Il est donc compétent pour contrôler la constitutionnalité d’un acte administratif. Ce contrôle a même pu s’étendre à des principes constitutionnels protecteurs des droits contenus dans le préambule de la Constitution de 1946 (CE, 1950, Dehaene). Néanmoins, si le juge administratif reconnait valeur constitutionnelle à l’ensemble de la Constitution, toutes les dispositions de la norme fondamentale ne sont pas invocables. Pour qu’une norme constitutionnelle soit invocable, il faut qu’elle soit d’applicabilité immédiate, c’est-à-dire suffisamment précise et prescriptive (CE, 1968, Tallagrand). C’est le cas des articles 10 et 11 de la DDHC (CE, 4 nov. 1994, Féd. CGT des services publics).

Il existe des situations où l’acte administratif dont le requérant conteste la constitutionnalité est une simple application de la loi. Dans cette hypothèse, contrôler la constitutionnalité de l’acte administratif revient alors à contrôler la loi car celle-ci s’interpose dans le contrôle et devient ainsi l’objet du contrôle. Or, le juge administratif s’est très tôt déclaré incompétent pour exercer un contrôle de constitutionnalité de la loi en vertu de la théorie de la loi-écran (CE, 1936, Arrighi). Cette incompétence s’explique par le fait que le seul contrôle de constitutionnalité de la loi prévu par la Constitution est exercé par le Conseil constitutionnel en vertu de l’article 61 de la Constitution et depuis la question prioritaire de constitutionnalité (ci-après « QPC ») par l’article 61-1.

Toutefois, le Conseil d’Etat a précisé dans l’arrêt Quintin de 1991 que la théorie de l’écran législatif s’appliquera seulement si le contenu de l’acte administratif est identique à celui de la loi. Si l’acte administratif fait application d’une loi ou est pris sur son fondement mais qu’il ne se contente pas de reprendre simplement les termes de la loi, il s’agit alors de la théorie de l’« écran transparent ». Cela permettra donc au juge administratif d’effectuer un contrôle de constitutionnalité de l’acte administratif car la seule présence d’une loi entre l’acte administratif et la Constitution ne suffit plus à écarter le contrôle de constitutionnalité du juge administratif. Ainsi, pour que la loi fasse écran, elle doit contenir des règles de fond. Le Conseil d’État dans l’arrêt Fédération nationale de la pêche France du 12 juillet 2013 est venu préciser ses théories en posant une conception plus stricte de l’écran législatif : quand l’acte administratif (décret d’application en l’espèce), tire les conséquences nécessaires des dispositions législatives, la loi fait écran. A défaut, l’écran est transparent.

Enfin, concernant la contrariété de la loi avec la Convention européenne des Droits de l’Homme, le juge administratif a accepté pour la première fois dans l’arrêt Dame Kirkwood du 30 mai 1952 de reconnaître qu’un acte administratif doit être conforme à un traité. Le juge contrôle ainsi l’application par l’administration du droit international. Cette jurisprudence s’est par la suite étendue à la Convention européenne des droits de l’Homme dans l’arrêt Belgacem du 19 avril 1991. En outre, le juge administratif contrôle également la conventionnalité des lois (CE, 1991, Nicolo).

En l’espèce, l’arrêté d’interdiction met en cause le droit de manifestation et corrélativement la liberté d’expression consacrée par les articles 10 et 11 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen et par l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme. Toutefois, l’invocabilité sera variable en fonction de la norme concernée (interne ou externe).

S’agissant des normes constitutionnelles, il convient de souligner que l’arrêté d’interdiction a été pris en application du nouvel article L. 211-1 du Code de la sécurité intérieure dans sa version issue de la loi du 1er mars 2022. En l’occurrence, cet article pose expressément la faculté pour l’autorité de police administrative d’interdire des manifestations pour une longue durée. En outre, les manifestations sont désormais soumises à un régime d’autorisation préalable. Il en résulte qu’au regard des faits exposés, l’arrêté semble se borner à tirer les conséquences nécessaires de cette loi qui a fait disparaître le motif de troubles à l’ordre public. La loi faisant écran entre l’acte administratif et la Constitution, la méconnaissance des articles 10 et 11 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen (ci-après DDHC) ne pourra être invoquée qu’à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité.

S’agissant de l’article 10 de la convention européenne des droits de l’homme, Léon peut soulever sa méconnaissance tant par l’arrêté que par la loi du 1er mars 2022 en application des jurisprudences Belgacem et Nicolo précitées.

Par conséquent, il est hautement probable que la loi-écran fasse obstacle au moyen tiré de la méconnaissance des articles 10 et 11 de la DDHC par l’acte administratif. Cette contrariété ne pourra être soulevée qu’à l’appui d’une QPC au regard des faits de l’espèce. Toutefois, les moyens tirés de l’inconventionnalité de l’arrêté et de la loi pourront être recevables.

 

2.a. Un maire a pris un arrêté le 12 mars 2022 ordonnant à un administré l’euthanasie de son chien. Cet arrêté se fonde sur une disposition du Code rural et de la pêche maritime qui détermine l’étendue des pouvoirs de police spéciale des maires face aux animaux potentiellement dangereux. Il existe toutefois une directive de l’Union européenne, publiée le 15 janvier 2022 mais qui n’a pas encore été transposée, qui a pour objectif de protéger les animaux de compagnie et qui interdit aux Etats de procéder à leur euthanasie, sauf pour d’impérieuses raisons vétérinaires.

Il s’agit en l’espèce d’un administré mécontent d’un acte individuel pris en vertu du pouvoir de police spéciale conféré au maire et qui souhaite donc invoquer une directive de l’Union européenne afin que l’acte soit annulé.

Une question doit donc se poser : Est-il possible pour un administré d’invoquer une directive de l’Union européenne non transposée, à l’appui d’un recours en annulation contre une décision administrative individuelle devant le juge administratif ?

Si le droit de l’Union européenne est, par principe, d’applicabilité directe dans les ordres juridiques internes, tel n’est pas le cas des directives qui doivent faire l’objet d’une transposition en droit national en vertu de l’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Toutefois, le juge européen a précisé que les dispositions précises et inconditionnelles des directives non transposées dans le délai imparti produisent des effets directs dans les relations entre les États membres et les particuliers (CJCE, 1974, Van Duyn).

Dans un premier temps, le Conseil d’Etat refusait l’invocabilité des directives à l’appui d’un recours en annulation d’un acte administratif individuel concernant un ressortissant de l’Union européenne (CE, 1978, Cohn-Bendit). Cette décision a été abandonnée en 2009 (CE, 2009, Dame Perreux). S’alignant sur la Cour de justice, la Haute juridiction administrative pose deux conditions pour qu’une directive non transposée soit invocable à l’appui d’un recours en annulation contre un acte individuel. D’une part, le délai de transposition doit être expiré. D’autre part, les dispositions de la directive invoquée doivent être précises et inconditionnelles ; c’est à dire des dispositions qui se suffisent à elles-mêmes, où les sujets doivent explicitement savoir s’ils bénéficient de droits ou/et ont des obligations découlant de la directive.

En l’espèce, un administré doit euthanasier son chien dans les six mois à venir, sur la base d’un acte administratif individuel pris par le maire. Cet arrêté a été pris sur le fondement de l’article L 211-11 du Code rural et de la pêche maritime : « (…) En cas de danger grave et immédiat pour les personnes ou les animaux domestiques, le maire ou à défaut le préfet peut ordonner par arrêté que l’animal soit placé dans un lieu de dépôt adapté à la garde de celui-ci et, le cas échéant, faire procéder à son euthanasie. » Or, une directive de l’Union européenne publiée le 15 janvier 2022, qui a pour objectif de protéger les animaux de compagnie, interdit aux Etats de procéder à leur euthanasie, sauf pour d’impérieuses raisons vétérinaires.

Au cas d’espèce, la date limite de transposition n’est pas précisée. Cependant, il n’apparaît au vu des faits mentionnés que ce délai ait expiré compte tenu de la proximité temporelle entre la publication au 15 janvier 2022 et l’arrêté du 12 mars 2022. En outre, si la disposition de la directive est précise, elle ne semble pas être inconditionnelle eu égard à l’exception d’impérieuses raisons vétérinaires.

Par conséquent, l’administré ne semble pas pouvoir se prévaloir des dispositions de la directive dès lors qu’il est hautement improbable que le délai de transposition de la directive du 15 janvier 2022 ait expiré avant le 12 mars 2022.

 

b. Un Maire a pris un arrêté en date du 15 mars 2022, pris sur le fondement de sa police administrative générale, interdisant la divagation des chiens, à l’exception des chiens de chasse. Un administré souhaite attaquer cet acte car d’une part, l’arrêté ne semble pas respecter la procédure consultative prévue par une nouvelle loi en date du 21 février 2022 qui impose la consultation des conseils de quartier sur toutes les mesures municipales qui concernent les animaux de compagnie. D’autre part, sur le fond, cet acte semble être disproportionné.

Il s’agit en l’espèce d’un administré qui souhaite attaquer un acte administratif pris par le maire en vertu de ses pouvoirs de police administrative générale car celui-ci ne semble pas avoir respecté au préalable une procédure administrative non-contentieuse mais aussi car il semble être disproportionnée.

L’administré peut-il faire annuler l’arrêté pris par le maire en contestant devant le juge administratif, juge de l’excès de pouvoir, la légalité externe et la légalité interne de l’acte ?

Dans le cadre d’un recours en annulation, le juge peut sanctionner différents vices affectant la légalité de l’acte. On distingue les vices de légalité externe et les vices de légalité interne.

La légalité externe correspond à l’environnement de l’acte litigieux. Dans cette hypothèse, le juge sanctionne le fait que l’administration a fait l’impasse sur des formalités ou des procédures prescrites par la loi, en contradiction avec les « procédures administratives non-contentieuses ». Toutefois, conformément à la jurisprudence Danthony du Conseil d’Etat de 2011 qui tempère les excès de formalisme, un vice de procédure n’est sanctionné que s’il a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision ou s’il a privé les intéressés d’une garantie. Autrement dit, il faut que le vice soit « substantiel ».

Concernant les vices de légalité interne qui s’attachent au contenu même de la décision, trois vices sont sanctionnables : celui affectant le but de l’acte (détournement de pouvoir), l’objet de l’acte (violation directe de la loi) et le motif de l’acte (erreur de droit ou erreur de fait). En matière de police administrative, le juge exerce un contrôle maximum dit de proportionnalité en allant au-delà de la qualification juridique des faits. Il va ainsi contrôler l’appréciation ou l’adéquation des faits, c’est-à-dire le choix du contenu de la décision en fonction des motifs de fait. Pour rappel, le Code général des collectivités territoriales prévoit à l’article L. 2212-2 que : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (…) 7° Le soin d’obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces. ». Les autorités administratives qui disposent donc de ce pouvoir de police peuvent prendre des mesures de police et restreindre certaines libertés afin de maintenir l’ordre public. Il en va ainsi pour le maire (article L. 2212-1 du Code général des collectivités territoriales). Le juge vérifie donc que la mesure est bien nécessaire pour assurer le maintien de l’ordre public et justement proportionnée aux menaces invoquées (CE, 1933, Benjamin). Plus précisément, elles doivent être strictement nécessaires, adaptées et proportionnées (CE, 2011, Association pour la promotion de l’image). C’est le triple test de proportionnalité. En outre, sont présumées illégales les mesures générales et absolues (CE, 1927, Carlier). Cette présomption peut être renversée si la mesure était nécessaire au regard du trouble (CE, 1968, Epoux Leroy).

En l’espèce, l’autorité administrative n’a pas consulté les conseils de quartier alors que la loi du 21 février impose de les consulter sur toutes les mesures municipales qui concernent les animaux de compagnie. Cette mesure constitue indubitablement un vice de procédure pour défaut de consultation pour un avis obligatoire. En l’occurrence, il est substantiel et permet d’entraîner l’annulation de l’acte. En effet, il a eu une influence sur le sens de la décision car le maire n’a pas pu apprécier correctement la portée de sa décision en l’absence de consultation. En outre, ce défaut de consultation a privé les propriétaires d’animaux de compagnie de faire valoir leurs observations via les conseils de quartier.

Concernant la disproportion de la mesure : en premier lieu, il ne ressort pas des faits de l’espèce qu’il existait un risque de trouble sérieux à l’ordre public. En deuxième lieu, les faits énoncés ne permettent pas d’établir que d’autres mesures moins restrictives ont été instaurées pour atteindre la satisfaction de l’ordre public. En l’occurrence, la mesure est d’ailleurs illimitée dans le temps et dans l’espace. Enfin en troisième lieu, la mesure apparaît manifestement disproportionnée puisqu’elle interdit la divagation de tous les chiens à l’exception des chiens de chasse et pose donc une distinction qui ne semble pas fondée.

Par conséquent, ces vices de légalité, externe comme interne, pourront être invoqués par l’administré qui présentera ces moyens juridiques pour contester la légalité de l’acte, ces moyens constituant des cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir et seront susceptibles d’entraîner l’annulation de l’acte.

 

3. a. La carence de l’Etat

Un administré avait reproché au Maire de ne pas avoir pris, sur le fondement de ses pouvoirs de police générale, un arrêté interdisant la tenue d’une réunion publique pouvant engendrer des troubles à l’ordre public. Face à cette inaction, il avait alerté la Préfète afin que, conformément aux dispositions du Code général des collectivités territoriales, elle se substitue au maire mais celle-ci n’a jamais donné suite.

Il convient donc de se poser la question suivante : La Préfète, et donc l’Etat, peut-il engager sa responsabilité en cas de carence de son contrôle sur les actes locaux ?

Le maire détient un pouvoir de police administrative générale en vertu de l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». Étant précisé que ce pouvoir se réalise « sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département » en vertu de l’article L. 2212-1 du même code.

Ainsi, en vertu de l’article L. 2215-1 du Code général des collectivités territoriales : « La police municipale est assurée par le maire, toutefois : 1° Le représentant de l’Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l’Etat dans le département à l’égard d’une seule commune qu’après une mise en demeure au maire restée sans résultat ; (…) ». Ainsi, comme l’a affirmé le Conseil d’Etat, l’Etat peut voir sa responsabilité engagée pour faute lourde en cas de carence du préfet à exercer son pouvoir de substitution d’action (Conseil d’Etat, 29 avril 1987, Ecole Notre-Dame de Kernitron, CE, 25 juillet 2007, Société France Telecom, Société Axa Corporate).

En l’espèce, l’administré a sollicité la Préfète afin qu’elle se substitue au maire en raison de son inaction pour interdire la tenue de la réunion publique de M. Sasha Assecourt. Cette mesure, qui concerne la sûreté et la tranquillité publique, n’a pas été prise par le maire. En outre, l’administré devra démontrer que la Préfète a commis une faute lourde en n’accomplissant aucune diligence ou pas assez, pour faire cesser les troubles. Toutefois, il ne semble pas à la lumière des faits exposés que la Préfète a mis le maire en demeure d’agir. L’administré évoque simplement « qu’elle n’a jamais donné suite ».

Par conséquent, l’administré pourra engager la responsabilité de l’Etat du fait d’une carence de son contrôle sur les actes locaux s’il démontre l’existence d’une faute lourde par le manque de diligences.

 

b. Le concours de l’administration à l’exécution des décisions de justice

Un administré a mis en place, au sein d’une propriété, un refuge pour les animaux destinés à la chasse. Des adeptes de la vènerie s’y sont installés, estimant que ce domaine a toujours été un relais pour la chasse à courre. Le propriétaire du refuge a fini par obtenir du Tribunal judiciaire une ordonnance d’expulsion. Mais face à la résistance des occupants, il a demandé à la Préfète le concours de la force publique, que cette dernière a refusé au motif que ça ne ferait qu’exacerber un conflit déjà explosif.

Une question doit donc se poser : l’Etat peut-il voir sa responsabilité engagée s’il n’apporte pas son concours à l’exécution de la décision de justice ordonnant l’expulsion des occupants de la propriété ?

En vertu de l’article L. 153-1 du Code des procédures civiles d’exécution : « L’Etat est tenu de prêter son concours à l’exécution des jugements et des autres titres exécutoires. Le refus de l’Etat de prêter son concours ouvre droit à réparation. » Cette obligation peut donc être sanctionnée et le refus de concours de la force publique peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ou d’un référé-liberté (CE, 1er juin 2017, SCI La Marne Fourmies).

Le refus peut être légal et entraîner la responsabilité sans faute de l’Etat pour les préjudices présentant un caractère anormal et spécial lorsqu’existent des risques de troubles graves à l’ordre public (CE, 1923, Couitéas). En outre la jurisprudence a synthétisé les motifs justifiant un recours à la force publique pour l’exécution des décisions de justice, « des considérations impérieuses tenant à la sauvegarde de l’ordre public ou à la survenance de circonstances postérieures à la décision judiciaire d’expulsion telles que l’exécution de celle-ci serait susceptible d’attenter à la dignité de la personne humaine, peuvent légalement justifier (…) le refus de prêter le concours de la force publique » (CE, 2010, Ben Amour).

En l’espèce, la Préfète argue que l’intervention de la force publique ne ferait qu’exacerber un conflit déjà explosif. Le choix de l’action en responsabilité dépendra de la légalité de ce motif. Il s’agira d’une responsabilité pour faute en cas d’illégalité du refus et d’une responsabilité sans faute en cas de légalité du refus sous réserve de justifier d’un préjudice anormal et spécial.

En l’occurrence, la Préfète tient compte d’un historique conflictuel et contestataire des adeptes de la vénerie pour éviter un nouveau trouble à l’ordre public. Il semble, au regard des faits exposés, qu’il n’y a pas une durée manifestement excessive d’inexécution de la décision de justice puisqu’elle a l’air récente. Le motif de refus paraît donc légal sous réserve d’une appréciation souveraine des juges qui tiendront compte d’éléments extérieurs aux faits énoncés.

Par conséquent, il y a de fortes probabilités que seule une action en responsabilité sans faute soit envisageable, dès lors que le motif de refus de la Préfète paraît légal. Toutefois, l’administré devra justifier d’un préjudice anormal et spécial résultant de ce refus.

 

c. La responsabilité de l’Etat du fait d’une loi

Un administré se demande s’il peut obtenir réparation du fait de la loi du 1er mars 2022 qui a modifié la réglementation des manifestations, sachant que celle-ci semble contraire à la Constitution et à la Convention européenne des Droits de l’homme.

Il s’agit donc en l’espèce d’un cas de responsabilité du fait d’une rupture d’égalité devant les charges publiques et plus précisément de la responsabilité de l’Etat du fait d’une loi.

Il convient de se poser la question suivante : est-il possible pour l’administré d’obtenir réparation de l’Etat du fait de la loi du 1er mars 2022 ?

Quand l’administration prend une décision qui n’est pas illégale mais qui créée une rupture d’égalité des citoyens devant les charges publiques, en imposant des obligations supplémentaires à certains, elle doit réparer les conséquences dommageables s’il existe un préjudice anormal et spécial. Dans l’arrêt du Conseil d’Etat pris en Assemblée plénière le 14 janvier 1938, SA des Produits laitiers « La Fleurette », les juges ont affirmé que quand la loi fait supporter, en vertu de l’intérêt général, une sujétion particulière à certains citoyens, la responsabilité sans faute de l’Etat vient alors réparer cette rupture d’égalité.

Concernant la responsabilité de l’Etat du fait d’une loi contraire à une norme externe, l’arrêt Gardedieu pris en Assemblée Plénière du 8 février 2007 a affirmé, à propos d’une loi incompatible avec l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’homme, que la responsabilité sans faute de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée sur le fondement de la rupture de l’égalité devant les charges publiques mais aussi qu’elle peut être engagée : « en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France. ».

La jurisprudence Gardedieu s’est par la suite étendue à une loi inconstitutionnelle, où, dans trois arrêts d’Assemblée (CE, Ass., 24 déc. 2019, Société Paris Clichy, Société Hôtelière Paris Eiffel Suffren, M. Laillat), le Conseil d’Etat fait une distinction dans la réparation des préjudices nés de l’adoption de la loi et ceux nés de l’application de la loi. La réparation des préjudices nés de l’adoption d’une loi relève d’une responsabilité sans faute pour rupture de l’égalité devant les charges publiques tandis que la réparation des préjudices nés de l’application de la loi relève d’une responsabilité de l’Etat qui « en raison des exigences inhérentes à la hiérarchie des normes » peut être engagée « pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’application d’une loi méconnaissant la Constitution ou les engagements internationaux de la France. ». Toutefois, pour que cette responsabilité soit reconnue, il faut que le Conseil constitutionnel ait déclaré préalablement la loi inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 de la Constitution qui vise la question prioritaire de constitutionnalité ou bien que la loi ait été déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61 de la Constitution qui vise le contrôle a priori). Enfin, il faut que la décision du Conseil constitutionnel ne s’oppose pas à cette réparation.

En l’espèce, la responsabilité du fait de la loi du 1er mars 2022 s’apprécie différemment selon sa contrariété avec la Convention européenne des droits de l’homme et la Constitution.

En premier lieu, la responsabilité pour méconnaissance d’une norme externe pourrait être reconnue sous réserve que l’administré démontre cette contrariété. En application de l’arrêt Gardedieu, tous ses préjudices pourront être réparés.

En second lieu, si la responsabilité du fait d’une loi inconstitutionnelle a été consacrée par le Conseil d’Etat dans les décisions précitées de 2019, elle est strictement encadrée. Il convient ainsi de distinguer selon que les préjudices résultent des conditions d’adoption de la loi ou de son application. Dans les deux cas, il devra démontrer cette contrariété à la norme constitutionnelle. Le premier cas – sur les conditions d’adoption – est difficilement envisageable. Concernant le second cas – la méconnaissance dans son application – elle est tout aussi difficile. En l’occurrence, la loi est récente et au vu des faits de l’espèce, il ne semble pas que le Conseil constitutionnel ait déclaré les dispositions législatives concernées inconstitutionnelles. Cette condition n’étant pas remplie, la responsabilité du fait d’une loi contraire à la Constitution pour les préjudices nés de son application n’apparaît pas envisageable.

Par conséquent, seule la responsabilité de l’Etat du fait d’une loi contraire à la Convention européenne des droits de l’homme pourra être envisagée, sous réserve que l’administré démontre que les préjudices subis résultent de cette méconnaissance de la norme externe.

 


 

C’est tout pour cet exemple de cas pratique en droit administratif. J’espère que cela vous aidera pour rédiger vos cas pratiques en droit administratif.

 

Exemple de dissertation en droit administratif

exemple de dissertation en droit administratif

Vous trouverez ci-dessous un exemple de dissertation en droit administratif. Cette dissertation a été réalisée par une étudiante en L2 Droit à l’Université de Nanterre. Elle a obtenu la note de 16/20.

Bonne lecture !

 


 

Sujet de la dissertation : Que reste-t-il de la théorie de l’écran législatif ?

 

François Mitterrand, ancien Président de la République énonce en 1988, à la veille de l’ouverture de la première cohabitation de la Vème République, la citation restée célèbre « La Constitution, rien que la Constitution, toute la Constitution ».

En effet, à cette occasion, il rappelait l’idée selon laquelle la Constitution est la norme suprême dans l’ordre juridique français et que toutes les normes inférieures doivent théoriquement la respecter. Hans Kelsen, au début du XXème siècle, dans son ouvrage Théorie pure du droit, a d’ailleurs défini la notion de hiérarchie des normes : cette fameuse pyramide fondée sur le principe de légalité selon laquelle toute norme doit être conforme à la norme supérieure pour pouvoir être appliquée, la Constitution se trouvant à son sommet.

Cette primauté pouvait néanmoins être discutée dès lors que, selon le principe de séparation des pouvoirs, le juge administratif ne pouvait pas contrôler la constitutionnalité d’une loi comme en témoigne l’arrêt Arrighi (1936). En effet, à cette occasion, le juge se déclarait incompétent pour apprécier la constitutionnalité d’une loi. Or c’est de cette incapacité que découle la théorie de la loi écran.

On parle en effet de théorie de « loi écran » ou « d’écran législatif » lorsque la loi, contenant des dispositions de fond, est précisée ou sert de fondement à des actes administratifs. Puisque les juges ordinaires ne sont pas juges de la constitutionnalité de la loi, ils ne peuvent pas non plus être juges de la constitutionnalité des dispositions qui la prolongent. Alors, sanctionner ces actes administratifs, serait déjà être juge constitutionnel. Cette théorie n’est pas sans poser de problème : en empêchant de sanctionner la violation par l’administration de la Constitution, on retire à cette dernière son caractère de norme suprême, ce qui reste paradoxal au regard de la hiérarchie des normes.

D’autres États ne rencontrent cependant pas ce problème. Ainsi, par exemple, le système américain autorise de manière historique le juge à procéder à un contrôle de constitutionnalité des lois par voie d’exception : les lois ne peuvent donc pas faire écran entre la Constitution et les actes administratifs.

Or, après plusieurs échecs infructueux, a été introduit, avec la révision constitutionnelle de 2008, un mécanisme de contrôle de constitutionnalité de la loi par voie d’exception (c’est-à-dire à l’occasion d’un litige). En effet, le juge administratif comme judiciaire peut être saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) qui sera portée devant le Conseil constitutionnel (article 61-1 de la Constitution). Cela devrait entraîner une disparition de la loi écran. D’autant que la QPC fait suite à la reconnaissance progressive par le juge administratif du pouvoir de contrôler la compatibilité de la loi avec les normes internationales dont certaines garantissent des droits similaires à ceux que garantit la Constitution. L’arsenal juridique pour lutter contre la théorie de l’écran législatif s’élargit encore avec la théorie de l’écran législatif transparent.

Par conséquent, il est possible de se demander si la théorie de la loi écran a pu survivre à l’avènement des moyens de contrôle de la loi par voie d’exception dans le droit français.

Dès lors qu’il était impossible, selon la théorie de la loi-écran, au juge administratif de contrôler la loi promulguée (I), l’évolution du système et l’introduction de la QPC a-t-il vraiment remis en cause l’avenir de la loi-écran (II) ?

 

I/ La théorie de la loi-écran comme conséquence de l’impossibilité par le juge administratif de contrôler la loi promulguée

 

La théorie de la loi-écran, est le principe selon lequel le juge administratif se refuse à déclarer illégal un acte administratif conforme à une loi mais contraire à un acte de valeur juridique supérieure. C’est pourquoi la loi écran respecte les principes fondamentaux du droit public (A). Cependant, le contrôle de conventionnalité reste un moyen de limiter le champ d’application de cette loi-écran (B).

 

A/ La théorie de la loi écran comme résultat des principes fondamentaux du droit public

​Aux vues de la hiérarchie des normes, la Constitution s’impose à toutes les autorités politiques et juridictionnelles. En conséquence, le législateur, prenant part au pouvoir législatif se doit de respecter la Constitution auquel cas sa loi sera désignée inconstitutionnelle par le Conseil constitutionnel. De même pour le pouvoir exécutif, qui lui aussi se doit de respecter la Constitution au risque que ses actes administratifs soient considérés comme contraires à cette même Constitution par le juge administratif.

Cependant, cela comporte des complications. En effet, la théorie de la loi écran implique que lorsque le législateur prend une loi, il est possible que certains actes administratifs soient pris sur son fondement. Ainsi en est-il par exemple des décrets d’application ou de décisions individuelles prises par une autorité exécutive. Ici, il est possible que l’acte administratif ne fasse que prolonger, se borne à réitérer les dispositions de la loi. Alors, si le juge administratif contrôle la constitutionnalité de l’acte administratif, il contrôlera en même temps la constitutionnalité de la loi.

Aussi, le Conseil d’État a refusé le 6 novembre 1936 dans une décision Arrighi, d’être le juge de la constitutionnalité de la loi. D’ailleurs, en 1958, ce n’est pas au juge qu’a été confié le rôle de la constitutionnalité de la loi, mais au Conseil constitutionnel. Afin d’expliquer cette idée, deux arguments doivent être mis en évidence : la séparation des pouvoirs et la légitimité des législateurs.

La séparation des pouvoirs, théorisée dès Aristote, sera largement développée par Locke et par Montesquieu. Cette théorie est un principe fondamental qui sépare les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire en trois autorités bien distinctes qui peuvent néanmoins entretenir des rapports selon qu’elle est dite stricte ou souple. Mais, en l’espèce, le juge administratif qui jugerait d’un acte administratif couvert par une loi jugerait aussi de la loi, ce qu’il ne peut pas faire puisqu’il fait partie de l’autorité judiciaire. Il empiéterait sur le pouvoir législatif et méconnaîtrait la séparation des pouvoirs. C’est pourtant ce qu’il ferait en jugeant de la constitutionnalité des actes administratifs qui prolongent une loi. La seconde idée est un motif plus politique. En effet, le législateur est le représentant du souverain. Or le souverain, parce qu’il est le pouvoir suprême, ne peut pas voir ses décisions contrôlées. L’inverse reviendrait à reconnaître un pouvoir supérieur à celui du souverain logiquement, le juge ne peut contredire le souverain et donc contrôler une loi qui est issue de sa volonté ou de celle de ses représentants.

Cette situation n’est pas sans poser de problèmes, en effet, à cause de la loi écran, naissent des actes administratifs contraires à la Constitution qu’on ne peut pas abroger. Ainsi, il est obligatoire d’appliquer certains actes administratifs qui peuvent être contraires à la Constitution.

 

B/ Le contrôle de conventionnalité ; moyen de réduire le champ d’application de la loi écran

​Dans un premier temps, il est important de rappeler que le juge administratif a essayé d’empêcher ce mécanisme de loi écran. On ne peut sanctionner la loi à cause de la séparation des pouvoirs. Ainsi, le juge administratif cherche des moyens alternatifs. Bertrand SEILLER, professeur à l’Université Paris II, remarque dans son ouvrage Droit Administratif, que le premier élément que le juge peut voir pour contrer la loi écran, c’est d’interpréter la loi. Le Conseil d’état l’a d’ailleurs déjà fait, dans une décision Dame Lamotte du 17 février 1950. En effet, dans le cadre de cette décision le Conseil d’Etat estime qu’une disposition législative interdisant tout recours contre une concession n’excluait pas le recours pour excès de pouvoir. Appliqué à la loi écran, ce travail d’interprétation permet de surmonter le problème de cette loi écran puisqu’en interprétant la loi, on la rend conforme à la Constitution. En effet, cela peut avoir deux conséquences :

  • Soit l’acte administratif prolonge une loi désormais conforme à la Constitution : il est donc lui-même conforme à la Constitution.
  • Soit l’acte administratif prolonge mal la loi : il est donc contraire à la loi et donc il est possible de le censurer.

​Le développement du contrôle de conventionnalité, c’est-à-dire du contrôle visant à établir la conformité ou la non-conformité d’une norme de droit interne à une convention internationale, est un autre moyen. Conformément à l’article 55 de la Constitution de 1958, le contrôle de conventionnalité vise surtout à assurer la supériorité des engagements internationaux et européens ratifiés par la France sur les lois et les règlements internes. Dans la décision IVG du 15 janvier 1975, le Conseil constitutionnel invite le juge administratif et le juge judiciaire à contrôler la compatibilité des lois avec une convention internationale. La Cour de cassation va accepter directement à travers une décision du 24 mai 1975 Jacques Vabre. Le Conseil d’Etat, lui, mettra plus de temps, mais il finira lui aussi par accepter en 1989 dans une décision Nicolo. Par le biais de cette décision, le Conseil d’Etat accepte de réaliser le contrôle de conventionnalité.

Désormais, le juge administratif, se déclare compétent pour écarter l’application d’une loi dans un litige, dès lors que celle-ci ne serait pas compatible avec un traité auquel la France serait partie. Alors, si un acte administratif est pris en application d’une loi, et que cet acte administratif est contraire à la Constitution, le juge administratif dispose désormais d’un moyen de ne pas en faire application. En effet, à défaut de contrôler la conformité de la loi à la Constitution, il pourra en étudier la compatibilité avec les traités. Si la loi n’est pas compatible avec les traités le juge administratif doit l’écarter, mais en conséquence il écarte aussi les actes administratifs pris sur son fondement.

Finalement, le juge administratif ne peut pas juger la loi, mais il peut écarter l’acte administratif pris sur le fondement de cette loi et donc en écarter son application.  La loi peut désormais être sanctionnée à défaut d’être abrogée, mais c’est surtout avec la question prioritaire de constitutionnalité que la théorie de la loi écran se réduit très fortement.

 

II/ La QPC ; vers une disparation de la loi écran

 

La question prioritaire de constitutionnalité, système récent, permet une possible future disparation de la loi-écran ou alors une forte réduction de celle-ci (A). Cependant, la théorie de l’écran législatif existe toujours et persiste malgré la menace (B).

 

A/ Le contrôle QPC ; une très forte réduction de la théorie de la loi écran

La question prioritaire de constitutionnalité (QPC) permet à tout justiciable de contester la constitutionnalité d’une disposition législative à l’occasion d’un procès devant une juridiction administrative ou judiciaire, lorsqu’il estime qu’un texte porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. C’est un mécanisme utile car lorsqu’il s’agit de la loi écran, le contrôle de conventionnalité détient certaines limites.

Tout d’abord, il est vrai que les conventions internationales représentent un catalogue de droits qui ressemblent à ceux qui sont protégés par la Constitution. Mais tous les droits ne sont pas forcément présents dans les conventions internationales et dans la Constitution. Ainsi, par exemple, le principe de fraternité auquel le Conseil constitutionnel a donné valeur constitutionnelle, dans une décision QPC du 6 juillet 2018, ne se retrouve pas dans la CEDH.  En conséquence, il est tout à fait possible qu’une loi, soit contraire à la Constitution mais conforme aux conventions internationales. Alors, le juge administratif ne pourra pas contrôler la constitutionnalité d’un acte administratif pris sur le fondement de cette loi et ne pourra pas non plus empêcher l’application de cet acte administratif par le biais du contrôle de conventionnalité.

De plus, le contrôle de conventionnalité n’exige qu’une compatibilité entre la loi et le traité là où le contrôle de constitutionnalité exige la conformité de la loi avec la Constitution. Ainsi, le contrôle de conventionnalité est plus léger que le contrôle de constitutionnalité. Alors, quand bien même un droit serait protégé par la Constitution et par les traités, il est possible qu’une loi soit considérée comme contraire à la Constitution et comme compatible avec un traité. Ici, le juge administratif est impuissant contre la théorie de la loi écran.

​D’autre part, le contrôle de conventionnalité a des effets inter partes (entre partie). C’est-à-dire qu’il s’applique entre les parties au litige. C’est-à-dire qu’une loi déclarée contraire à une convention internationale ne disparaît pas de l’ordre juridique, mais se borne à ne pas être appliquée dans le litige en question (où a été soulevé le contrôle de conventionnalité). Le problème est que les juridictions administratives sont nombreuses, et que la jurisprudence est fixée par le Conseil d’Etat. En somme, tant que le Conseil d’Etat n’a pas déclaré une disposition législative comme étant compatible avec une convention internationale, toutes les juridictions administratives peuvent décider en conscience de la compatibilité ou non de cette disposition législative avec une convention internationale. La loi pourra donc faire écran devant une juridiction A mais pas devant une juridiction B.

En conséquence, rien n’indique que le contrôle de conventionnalité soit un moyen efficace de combattre en tous lieux la théorie de la loi écran. La QPC ne souffre pas de ces limites. Ainsi, dans l’hypothèse où le juge administratif, se voit saisi d’un litige dans lequel un acte administratif possiblement contraire à la Constitution est couvert par une loi, il suffira qu’une QPC soit soulevée pour que la théorie de la loi écran cesse. En effet, le juge constitutionnel saisi pour trancher de la constitutionnalité ou non d’une loi, rendra une décision d’où le Conseil d’Etat n’aura qu’à tirer les conséquences suivantes :

  • Soit la loi est conforme à la Constitution, auquel cas l’acte administratif pris sur son fondement l’est aussi.
  • Soit la loi n’est pas conforme à la Constitution : dans ce cas, le juge constitutionnel l’abroge et cette loi ne peut donc plus couvrir l’acte administratif (dont on peut facilement obtenir l’abrogation par le recours pour excès de pouvoir).

Néanmoins, il est possible que le développement de la QPC ne suffise pas à faire disparaître la théorie de la loi écran. C’est ce dont témoigne notamment la jurisprudence du Conseil d’Etat. En effet, la Haute juridiction administrative, théorisera la notion d’écran transparent (l’écran est dit transparent si la loi ne contient pas de véritable règle de fond (Arrêt Quintin, 1991)) et il en donnera une définition extensive dans une décision Air Algérie en date de 2012. Or, la QPC est entrée en vigueur le 1er mars 2010.  Si la QPC suffisait à combattre définitivement la théorie de la loi écran, alors comment expliquer que le Conseil d’Etat élabore encore des moyens pour mettre un terme à cette théorie ?

 

B/ Une légère persistance de la théorie de l’écran législatif malgré le contrôle QPC

Un problème fondamental est posé ici. En effet, il faut saisir le Conseil constitutionnel pour qu’il y’ait une QPC. Autrement dit, le Conseil constitutionnel ne se saisit pas automatiquement : il faut que la QPC soit provoquée. Or, si jamais la QPC n’est pas soulevée, le Conseil constitutionnel ne se prononcera pas sur la loi déjà promulguée. Ainsi, on a une loi qui continuera de faire « écran ».

Suite à cela, toutes les QPC soulevées ne vont pas jusqu’au Conseil constitutionnel. Il y a un rôle de filtre qui est réalisé notamment par le Conseil d’Etat. Celui-ci va se demander si la question est nouvelle, réelle et sérieuse. Si jamais il estime que ce n’est pas le cas, il ne transmet pas la QPC au juge constitutionnel. Ainsi, le Conseil constitutionnel ne peut pas abroger la loi et la loi continue de faire écran. Or, il est déjà arrivé que le Conseil d’Etat s’autorise à réaliser un contrôle très poussé de la possible inconstitutionnalité de la loi, dans le cadre de son rôle de « filtre ».  Ainsi en est-il par exemple, dans une décision CUAZ du 27 octobre 2010, dans laquelle le Conseil d’État a considéré qu’une loi parce qu’elle ne portait pas excessivement atteinte à la Constitution, ne méritait pas d’être transmise au Conseil constitutionnel. Ce qui signifie donc, que le contrôle de constitutionnalité par voie QPC repose sur la bonne volonté et sur l’analyse du Conseil d’Etat. En somme, il est possible qu’une loi potentiellement contraire à la Constitution ne soit pas transmise au Conseil constitutionnel. De fait, le Conseil constitutionnel ne pourra pas la censurer. Ainsi, la loi continuera donc à couvrir l’acte administratif.

En définitive, il semblerait que la théorie de la loi écran puisse persister dans une situation plus théorique qu’autre chose. En effet, l’acte administratif qui serait couvert par une loi compatible avec les traités auxquels la France participe, mais qui serait contraire à la Constitution ne peut pas être censuré par le juge constitutionnel soit saisi restera protégé par la théorie de la loi écran.

Ainsi cela signifie que la loi écran se restreint de plus en plus, sans pour autant totalement disparaître.

 


 

Bibliographie :

  • Hans Kelsen (1881-1973), Théorie Pure du droit, 1962
  • CE, Sect. 6 nov. 1936, Arrighi, Rec. 966
  • Article 61-1 de la Constitution : « Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. Une loi organique détermine les conditions d’application du présent article. »
  • Bertrand Seiller, Droit Administratif. II. L’action administratif. 7ème édition
  • CE, Ass. 17 fév. 1950, Ministre de l’Agriculture c. Dame Lamotte, GAJA n° 60
  • Constitution du 4 octobre 1958, Article 55 : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie. »
  • CC, décision n° 75-54 DC du 15 janv. 1975, Interruption volontaire de grossesse, Rec. 19
  • Cass., ch. mixte, 24 mai 1975, Sté des cafés Jacques Vabre, D. 1975, p. 497
  • CE, Ass. 20 oct. 1989, Nicolo, GAJA n° 90
  • CC, 6 juillet 2018, n°2018-717/718 QPC
  • CE, 17 mai 1991, Quintin, RDP 1991.1429
  • CE, 6 déc. 2012, Société Air-Algérie, AJDA 2012, p. 2380, chron. Domino et Bretonneau, n°347870
  • CE, 3ème et 8ème sous-sections réunies, 27 octobre 2010, 342925

 


 

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Le contrôle de constitutionnalité : définition et application

contrôle de constitutionnalité

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Le contrôle de constitutionnalité : définition

On sait que la hiérarchie des normes fait l’objet de contrôles, afin de vérifier la conformité de chaque norme aux normes qui lui sont supérieures.

Ainsi, 3 types de contrôles peuvent être distingués :

Le contrôle de conventionnalité a pour but de vérifier la conformité d’un texte aux traités internationaux. Il est de la compétence des juges judiciaire et administratif.

Le contrôle de légalité a pour but de vérifier la conformité des règlements par rapport aux lois. Sauf exception, il est de la compétence du juge administratif.

Le contrôle de constitutionnalité, quant à lui, consiste à vérifier la conformité d’un texte par rapport à la Constitution.

Plus largement, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité, on peut ajouter à la Constitution l’ensemble des textes qui lui sont assimilés, plus connus sous le nom de bloc de constitutionnalité. Pour rappel, le bloc de constitutionnalité comprend :

  • le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946
  • la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789
  • la Charte de l’environnement de 2004
  • les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR)
  • les principes à valeur constitutionnelle

Il faut bien comprendre que le contrôle de constitutionnalité peut s’appliquer tant aux lois qu’aux traités internationaux (et même aux règlements).

En effet, selon la pyramide de Kelsen, la Constitution et le bloc de constitutionnalité représentent la norme suprême.

Toutes les autres normes doivent donc s’y conformer. Or les traités internationaux, les lois et les règlements constituent respectivement le deuxième, le troisième et le quatrième échelon de la pyramide de Kelsen. Dès lors, ces trois normes doivent être conformes à la Constitution et au bloc de constitutionnalité, et le contrôle de constitutionnalité les concerne donc toutes les trois.

Logiquement, c’est le Conseil constitutionnel qui est seul compétent pour effectuer le contrôle de constitutionnalité.

Nous verrons dans un premier temps le contrôle de constitutionnalité des lois, avant de nous intéresser au contrôle de constitutionnalité des traités internationaux, pour enfin envisager le contrôle de constitutionnalité des règlements.

 

Le contrôle de constitutionnalité des lois

 

Deux types de contrôles existent pour contrôler la constitutionnalité des lois. On parle de contrôle a priori et de contrôle a posteriori.

 

Le contrôle a priori

Le contrôle a priori existe depuis 1958 (date de la Constitution). Il résulte de l’article 61 de la Constitution qui dispose que “les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs.”

Le Conseil constitutionnel a un mois pour se prononcer sur la conformité ou non de la loi à la Constitution. Toutefois, à la demande du Gouvernement, s’il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours. La saisine du Conseil constitutionnel suspend le délai de promulgation de la loi.

Quelle est la conséquence de ce contrôle ? Très simplement, si le Conseil constitutionnel considère que la loi n’est pas conforme au bloc de constitutionnalité, alors la loi ne pourra pas être promulguée. La décision du Conseil constitutionnel n’est en effet pas susceptible de recours.

Inversement, si le Conseil constitutionnel rend une décision de conformité, alors la loi sera promulguée.

Le contrôle a priori apparaît toutefois insuffisant.

En effet, il ne peut intervenir qu’avant la promulgation des lois. Ainsi, on comprend que si une loi n’est pas déférée au Conseil constitutionnel avant sa promulgation, elle pourra être mise en application alors même qu’elle serait inconstitutionnelle.

De plus, seul un nombre restreint de personnes peut déférer une loi au Conseil constitutionnel afin que ce dernier se prononce sur sa constitutionnalité :

  • le président de la République
  • le Premier ministre
  • le président de l’Assemblée nationale
  • le président du Sénat
  • soixante députés ou soixante sénateurs

Ces insuffisances ont fait apparaître la nécessité d’un autre type de contrôle, qui pourrait intervenir après la promulgation des lois et qui serait ouvert à plus de personnes.

 

Le contrôle a posteriori : la question prioritaire de constitutionnalité

La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a consacré un important changement dans le contrôle de constitutionnalité des lois. En effet, l’article 61-1 de la Constitution dispose désormais que lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé.”

Ainsi, aujourd’hui, tout citoyen qui estime qu’une loi déjà promulguée porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, peut contester la constitutionnalité de cette loi. Il lui suffit, au cours d’un procès, de soulever une question prioritaire de constitutionnalité.

Dans le cas où une question prioritaire de constitutionnalité est soulevée, le juge saisi, sil est convaincu du bien-fondé de la question, doit surseoir à statuer.

Si la question prioritaire de constitutionnalité est posée devant une juridiction de l’ordre judiciaire, elle est transmise à la Cour de cassation, qui vérifie que les conditions de renvoi sont satisfaites avant de transmettre la question au Conseil constitutionnel.

Les conditions de renvoi sont au nombre de trois, et sont les suivantes :

  • la loi contestée est applicable au litige
  • elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel
  • la question n’est pas dépourvue de caractère sérieux

Si la question prioritaire de constitutionnalité est posée devant une juridiction de l’ordre administratif, le principe est le même. La question est transmise au Conseil d’Etat, qui vérifie que les conditions de renvoi sont remplies. Si tel est bien le cas, il transmet la question au Conseil constitutionnel.

Si le Conseil constitutionnel juge que la loi est inconstitutionnelle, alors celle-ci est abrogée à compter de la publication de la décision au Journal Officiel, ou à une date ultérieure si la décision en fixe une. Dans le cas d’une date d’abrogation ultérieure, l’idée est de laisser le temps au législateur de réformer les dispositions législatives déclarées inconstitutionnelles.

Inversement, si le Conseil constitutionnel juge que la loi est bien conforme au bloc de constitutionnalité, alors le procès reprend son cours et la loi en question reste en vigueur.

Ce contrôle de constitutionnalité a posteriori est très utile car il permet d’obtenir l’abrogation de lois n’ayant pas fait l’objet d’un contrôle a priori.

Il consacre encore plus le rôle fondamental du Conseil constitutionnel dans le contrôle de la hiérarchie des normes.

 

Le contrôle de constitutionnalité des traités internationaux

Comme on l’a évoqué ci-dessus, la Constitution est supérieure aux traités internationaux.

Dès lors, ces derniers peuvent eux aussi faire l’objet d’un contrôle constitutionnalité.

Comme pour le contrôle de constitutionnalité des lois, c’est le Conseil constitutionnel qui est compétent pour effectuer ce contrôle.

En application de l’article 54 de la Constitution, si le Conseil constitutionnel déclare qu’un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l’autorisation de ratifier ou d’approuver l’engagement international en cause ne peut intervenir qu’après révision de la Constitution.

Exemple : La ratification du Traité de Lisbonne sur le fonctionnement de l’Union européenne n’a été possible qu’après que la loi constitutionnelle du 4 février 2008 ait modifié le titre XV de la Constitution.

 

Le contrôle de constitutionnalité des règlements

Si le juge administratif est compétent pour effectuer le contrôle de légalité (c’est-à-dire pour contrôler la conformité des règlements par rapport aux lois), il n’est pas toujours compétent pour contrôler la constitutionnalité des règlements.

En réalité, le juge administratif n’est compétent pour contrôler la conformité d’un règlement à la Constitution que lorsque le règlement n’a pas été pris conformément à une loi. On parle de règlement autonome.

En effet, si le juge administratif acceptait de contrôler la conformité à la Constitution d’un règlement pris conformément à une loi, cela reviendrait à contrôler la conformité de la loi à la Constitution. Or ce contrôle appartient exclusivement au Conseil constitutionnel.

C’est la théorie de la loi-écran.

 

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