Lorsque l'administration prend des actes, elle est soumise au principe de légalité : les actes qu’elle prend doivent être conformes aux règles de droit qui leur sont supérieures (la loi, la Constitution, les traités internationaux, les principes généraux du droit, etc.).
Mais dans certaines circonstances, en cas de crise grave (guerre, émeutes, catastrophe naturelle, etc.), l’administration doit pouvoir agir de manière rapide et forte afin de faire face à la situation et d'assurer la continuité de l’Etat. Dans ces situations, on va autoriser l'administration à déroger au principe de légalité. L'administration va alors pouvoir adopter des actes qu'elle n'aurait pas pu prendre en temps normal, car on aurait considéré que ces mesures ne respectent pas la légalité ordinaire.
Différents régimes permettent à l’administration de déroger à la légalité ordinaire en cas de circonstances exceptionnelles :
- trois régimes sont prévus par les textes : il s'agit de l’état d’urgence, l'état de siège et l’article 16 de la Constitution qui confère les pleins pouvoirs au président de la République.
- il existe aussi un régime jurisprudentiel, créé par la jurisprudence du Conseil d’Etat : c’est la théorie des circonstances exceptionnelles.
L’effet habilitant de la théorie des circonstances exceptionnelles
Lorsqu'elle s'applique, la théorie des circonstances exceptionnelles permet à l’administration de prendre toutes les mesures nécessaires au regard de la situation, même celles qui auraient été illégales en temps normal.
Ainsi, l’administration va être autorisée à ne pas respecter des règles qui s'imposeraient à elle dans des circonstances normales, et qui peuvent être :
- des règles de compétence : par exemple, en cas de circonstances exceptionnelles, le président de la République peut prendre un décret suspendant l’application d’une loi (CE, 28 juin 1918, Heyriès).
- des règles de procédure et de forme : par exemple, l’administration doit parfois consulter un organisme avant de pouvoir prendre un certain acte, ou bien respecter un certain délai, ou encore motiver son acte, mais en cas de circonstances exceptionnelles, l’administration n’aura pas à respecter toutes ces règles.
- des règles de fond : l’administration va pouvoir prendre des actes qui portent atteinte à certains droits fondamentaux, comme par exemple la liberté d'aller et venir, la liberté du commerce, la liberté d'expression, la liberté de communication, etc.
La théorie des circonstances exceptionnelles donne donc à l’administration une grande liberté d’action. Mais attention ! Il y a des conditions qui doivent être remplies pour que l’administration puisse bénéficier de la théorie des circonstances exceptionnelles et ainsi prendre des mesures qui dérogent à la légalité ordinaire.
Les conditions de mise en œuvre de la théorie des circonstances exceptionnelles
Il faut d'abord des « circonstances exceptionnelles, de nature, notamment, à entraver le fonctionnement régulier des pouvoirs publics, à compromettre de manière immédiate la santé de la population ou son accès aux services essentiels, ou à porter atteinte à l’ordre public, dans des conditions d’une particulière gravité » (CE, 1er avril 2025, Ligue des droits de l'homme). Exemples : une guerre, une grève insurrectionnelle, des émeutes d’une grande violence, une catastrophe naturelle (la théorie des circonstances exceptionnelles a par exemple été appliquée lors de l’éruption d’un volcan en Guadeloupe en 1976), etc.
Ensuite, l’administration doit être dans l’impossibilité de surmonter ces circonstances en respectant la légalité ordinaire. Autrement dit, l’administration ne doit pas avoir d’autre choix que de déroger à la légalité ordinaire pour pouvoir faire face à la situation.
Enfin, les mesures prises par l’administration doivent être indispensables au regard des circonstances.
L’articulation avec les régimes textuels d’exception
La théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles peut-elle s’appliquer simultanément à un régime textuel d’exception tel que l’état d’urgence, l'état de siège ou l’article 16 de la Constitution ?
La réponse à cette question a été donnée par le Conseil d'Etat dans son arrêt Ligue des droits de l'homme du 1er avril 2025. Dans cet arrêt, le Conseil d'Etat a affirmé que l’utilisation d’un régime textuel d’exception (en l’espèce l’état d’urgence) ne fait pas obstacle à ce que l’administration prenne, sur le fondement de la théorie des circonstances exceptionnelles, d'autres mesures que celles prévues par le régime textuel d’exception, lorsqu'aucune de celles-ci n'est de nature à répondre aux nécessités du moment. Ainsi, la théorie des circonstances exceptionnelles peut être mise en œuvre simultanément à un régime textuel d’exception si la situation l’exige.
En l’espèce, le gouvernement avait déclenché l’état d’urgence sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie au moment des émeutes qui ont secoué l’île en 2024. Le Premier ministre souhaitait aussi suspendre le réseau social Tiktok car les émeutiers s'en servaient pour inciter à la violence. Or l’état d’urgence n’autorisait la suspension d’un réseau social que dans le cas où son utilisation provoque la commission d’actes de terrorisme ou en fait l’apologie (ce qui n’était pas le cas en l’espèce puisqu’il s’agissait d’émeutes). Le Premier ministre s'était donc fondé sur la théorie des circonstances exceptionnelles pour pouvoir suspendre Tiktok pour des motifs extérieurs au terrorisme. Dans son arrêt Ligue des droits de l'homme du 1er avril 2025, le Conseil d’Etat a jugé que le Premier ministre était en droit d’invoquer la théorie des circonstances exceptionnelles pour prendre cette mesure, même si l’état d’urgence avait été déclenché, étant donné qu'elle ne pouvait pas être prise en application du régime de l’état d’urgence.
