L’acte administratif unilatéral : définition et régime

acte administratif unilatéral

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La définition d’acte administratif unilatéral

L’acte administratif unilatéral est :

  • Un acte juridique : autrement dit, il est une manifestation de volonté destinée à produire des effets de droit (c’est-à-dire des droits et des obligations).
  • Un acte unilatéral : en principe, il n’émane que d’une seule personne. Il se distingue donc du contrat administratif, qui est l’œuvre de plusieurs personnes.
  • Un acte émanant d’une autorité administrative. A ce titre, si l’acte émane généralement d’une personne publique, il peut également, dans certains cas, émaner d’une personne privée. Voir ci-dessous.
  • Un acte qui modifie l’ordonnancement juridique par les droits qu’il confère ou les obligations qu’il crée à l’égard des administrés indépendamment de leur consentement. Ainsi, l’administration peut imposer sa volonté à des personnes sans leur consentement (et sans l’autorisation d’un juge). C’est ce qu’on appelle le « privilège du préalable ». Les destinataires de l’acte doivent le respecter. S’ils le contestent devant un juge, le recours n’a pas d’effet suspensif : l’acte continue à s’appliquer tant que le juge n’a pas décidé de son illégalité.

 

Les personnes à l’origine de l’acte administratif unilatéral

Généralement, l’autorité administrative à l’origine de l’acte relève d’une personne publique. Il peut s’agir :

  • d’une autorité nationale. Exemples : Président de la République, Premier ministre, ministres.
  • d’un représentant de l’Etat au niveau territorial. Exemples : un préfet, un maire.

Mais l’acte peut également émaner d’une personne privée. Ainsi, les personnes privées qui gèrent un service public peuvent prendre des actes administratifs unilatéraux, à deux conditions (CE, 13 janvier 1961, Magnier) :

  • la décision doit être prise pour l’exécution de la mission de service public dont la personne privée est investie ; et
  • la décision doit être prise dans l’exercice d’une prérogative de puissance publique confiée à cette personne privée pour l’exécution de sa mission de service public.

Si ces deux conditions ne sont pas réunies, l’acte sera considéré comme un acte unilatéral de droit privé.

En outre, pour les personnes privées qui gèrent un service public industriel et commercial, seuls les actes réglementaires se rapportant à l’organisation dudit service public sont considérés comme des actes administratifs (T. confl., 15 janvier 1968, Compagnie Air France c/ Époux Barbier).

 

Les catégories d’actes administratifs

 

On distingue :

  • les actes réglementaires des actes non réglementaires ; et
  • les actes faisant grief des actes ne faisant pas grief.

 

Les actes réglementaires et les actes non réglementaires

Les actes réglementaires ont une portée générale et impersonnelle (la liste des destinataires de l’acte n’est pas définie). Ils s’appliquent à quiconque se trouvant, à un moment donné, dans leur champ d’application. Exemple : un arrêté municipal instituant une interdiction de fumer dans des lieux déterminés.

Les actes non réglementaires sont d’abord les actes individuels, ensuite les décisions d’espèce :

  • Les actes individuels : Contrairement aux actes réglementaires, les actes individuels s’appliquent à une ou plusieurs personnes, nommément désignées (les destinataires de l’acte sont identifiés ou identifiables). Exemples :  un permis de construire, un refus de titre de séjour…
  • Les décisions d’espèce : Ce sont des décisions ni réglementaires ni individuelles (article L. 221-7 du Code des relations entre le public et l’administration). Elles ne visent pas de personnes désignées, mais pour autant n’ont pas une portée générale et impersonnelle. Elles permettent l’application d’une réglementation préexistante à une opération particulière dont la réalisation impose leur édiction. Exemples : une déclaration d’utilité publique, une autorisation de mise sur le marché d’un médicament…

 

Les actes faisant grief et les actes ne faisant pas grief

On considère qu’un acte ne fait pas grief s’il n’a pas d’effet sur l’ordonnancement juridique. Les actes ne faisant pas grief sont :

  • Les actes préparatoires, au sens où ils préparent une mesure qui interviendra plus tard. Exemples :
    • les avis rendus par la commission spécialisée de la Haute autorité de santé (CE, 12 mai 2010, Société Roche, n° 316859).
    • la délibération par laquelle l’organe délibérant d’une collectivité territoriale émet un vœu (CE, 30 décembre 2011, Soc. Terra 95, n° 336383).
  • Les circulaires non impératives, c’est-à-dire les notes d’organisation interne à un service émises par le chef de service, qui ont pour objet d’interpréter le droit existant.
  • Les mesures d’ordre intérieur, c’est-à-dire les mesures internes à l’administration concernée, et qui sont d’importance minime pour leurs destinataires. Leur champ d’application s’est retreint (CE, 17 février 1995, Hardouin et Marie), mais on les retrouve encore dans certaines institutions où le pouvoir disciplinaire reste important, comme l’école ou l’armée. Exemple : une punition infligée à un élève est une mesure d’ordre intérieur.

mesure d'ordre intérieur

A l’inverse, on considère qu’un acte fait grief lorsqu’il modifie ou affecte l’ordonnancement juridique.

Cette distinction est importante, puisque seuls les actes faisant grief peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

Cependant, des actes qui ne font pas grief en soi (appartenant à la catégorie du « droit souple », comme des recommandations, des orientations…) peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir s’ils émanent d’autorités administratives indépendantes dotées d’un rôle de régulation dans le secteur qu’elles supervisent et « sont de nature à produire des effets notables, notamment de nature économique, ou ont pour objet d’influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles ils s’adressent » (CE, Ass., 21 mars 2016, Sté Fairvesta International GMBH et autres).

 

Le régime de l’acte administratif unilatéral

 

Nous exposerons successivement les règles concernant :

  • l’élaboration de l’acte administratif unilatéral ;
  • l’application de l’acte administratif unilatéral ; et
  • la disparition de l’acte administratif unilatéral.

 

L’élaboration de l’acte administratif unilatéral

La compétence de l’auteur de l’acte

En principe, les textes déterminent quelle est l’autorité compétente pour élaborer tel acte. Par exemple, la Constitution indique que le Président de la République signe les décrets délibérés en conseil des ministres et que le Premier ministre signe les décrets.

La compétence de l’autorité se décline en 3 éléments :

  • La compétence matérielle (ratione materiae) : la compétence peut porter sur des domaines précis. Exemple : le maire est compétent pour la police municipale.
  • La compétence temporelle (ratione temporis) : la compétence s’exerce pendant une durée déterminée.
  • La compétence territoriale (ratione loci) : l’autorité peut agir sur une certaine partie du territoire (national, régional, etc…).

Il faut toutefois noter qu’une autorité peut être remplacée provisoirement en cas d’absence. C’est ce qu’on appelle l’intérim. L’intérimaire exerce alors l’ « intégralité des pouvoirs attachés à la fonction » qui lui est confiée (CE, 29 janvier 1965, Mollaret).

De plus, une autorité peut déléguer à une autre autorité l’exercice d’une partie de ses compétences.

La délégation n’est possible que si un texte l’autorise, ce qui est fréquent (CE, 25 février 1949, Rocin). En outre, elle ne peut pas porter sur les compétences essentielles de l’autorité délégante (CE, Ass., 13 mai 1949, Couvrat).

La procédure d’adoption de l’acte

D’abord, certains actes ne peuvent être pris qu’à l’issue d’une certaine procédure qui suppose la consultation d’organismes pour avis. Ces avis peuvent être simples (l’autorité administrative est libre de ne pas les suivre) ou conformes (dans ce cas, l’administration est tenue de les suivre).

Ensuite, les sanctions, les décisions individuelles défavorables, ainsi que celles qui sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable (article L. 121-1 du Code des relations entre le public et l’administration). Dans ces hypothèses, la personne visée doit :

  • être informée de la procédure
  • pouvoir demander la communication du dossier la concernant (s’il s’agit d’une sanction)
  • avoir un délai raisonnable pour répondre, avant que l’administration ne se prononce

Par ailleurs, le principe est que l’acte ne doit être motivé que si un texte l’exige (CE, 24 avril 1964, Delahaye). Mais les décisions administratives individuelles défavorables, ainsi que celles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement, doivent obligatoirement être motivées (articles L. 211-2 et L. 211-3 du Code des relations entre le public et l’administration).

De même, l’acte ne doit être écrit que si un texte l’exige. C’est pourquoi certains actes sont simplement verbaux (CE, 11 mai 1987, Divier).

Cela explique également pourquoi les décisions implicites sont aussi des actes administratifs unilatéraux : « le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation » (article L. 231-1 du Code des relations entre le public et l’administration).

le silence de l'administration vaut acceptation

Enfin, si un texte exige que l’acte soit écrit, ce dernier doit alors être signé par l’autorité compétente (article L. 212-1 du Code des relations entre le public et l’administration). A défaut, l’acte est nul.

 

L’application de l’acte administratif unilatéral

L’entrée en vigueur de l’acte administratif unilatéral

Il faut distinguer entre les règlements et les décisions individuelles :

  • Pour les règlements : En principe, un acte réglementaire entre en vigueur le lendemain de l’accomplissement des formalités adéquates de publicité (publication au Journal officiel de la République française, ou affichage, selon les cas) (article L. 221-2 du Code des relations entre le public et l’administration).
  • Pour les décisions individuelles : Une décision individuelle favorable entre en vigueur dès sa signature ; si elle est défavorable, elle entre en vigueur à compter de sa notification à la personne visée.

En outre, il faut préciser qu’un acte administratif ne peut s’appliquer de manière rétroactive (CE, 25 juin 1948, Société du Journal l’Aurore ; article L. 221-4 du Code des relations entre le public et l’administration). Cela signifie qu’il ne peut pas produire d’effets juridiques à l’égard de situations qui existaient avant son entrée en vigueur.

L’exécution de l’acte administratif unilatéral

Si le ou les destinataires de l’acte ne s’y conforment pas, l’administration ne peut, en principe, recourir à des mesures d’exécution forcée ; elle ne peut que déclencher des sanctions pénales ou administratives.

Mais ce principe est assorti de limites ; l’administration peut recourir à l’exécution forcée de l’acte dans 3 hypothèses (T. confl., 2 décembre 1902, Société Immobilière de Saint-Just) :

  • en cas d’urgence.
  • si la loi le prévoit. Exemple : mise en fourrière d’un véhicule en stationnement gênant (article L. 325-1 du Code de la route).
  • s’il n’existe aucune autre voie de droit possible pour faire exécuter l’acte. Exemple : pas de sanction pénale.

 

La disparition de l’acte administratif unilatéral

La disparition d’un acte administratif peut avoir lieu par :

  • Une abrogation, qui met fin aux effets de l’acte seulement pour l’avenir.
  • Un retrait, qui met fin aux effets de l’acte pour l’avenir mais également pour le passé : l’acte est réputé n’avoir jamais existé. Il s’agit d’une exception au principe de non-rétroactivité des actes administratifs.

L’abrogation

Les actes non créateurs de droits peuvent toujours être abrogés (article L. 243-1 du Code des relations entre le public et l’administration).

Les actes créateurs de droits ne peuvent être abrogés que s’ils sont illégaux et si l’abrogation intervient dans un délai de 4 mois (article L. 242-1 du Code des relations entre le public et l’administration).

Le retrait

Les actes non créateurs de droits ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et si le retrait intervient dans un délai de 4 mois (article L. 243-3 du Code des relations entre le public et l’administration).

Les actes créateurs de droits, de même que les actes non créateurs de droit, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et si le retrait intervient dans un délai de 4 mois (article L. 242-1 du Code des relations entre le public et l’administration).

 

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