L’arrêt Labonne du 8 août 1919

Les autorités titulaires du pouvoir de police administrative générale ont été reconnues très tôt au niveau local. Toutefois il n'en a pas été de même au niveau national...

Ainsi, sous la IIIème République, aucun texte ne déterminait l'autorité titulaire du pouvoir de police générale au niveau national.

L'arrêt Labonne (CE, 8 août 1919, n° 56377) est venu mettre un terme à cette incertitude en reconnaissant au chef de l'Etat un pouvoir propre de police administrative générale, en dehors de toute habilitation législative.

Les faits

Par un décret du 10 mars 1899, le président de la République (titulaire, sous la IIIème République, du pouvoir réglementaire) a imposé à tout conducteur automobile de détenir une autorisation de conduire, délivrée sous la forme d'un certificat de capacité. Il s'agit en quelque sorte de l'ancêtre du permis de conduire...

A ce stade, il est important de préciser que le président de la République avait pris ce décret sans y avoir été habilité par une loi.

Ce même décret autorisait les préfets à accorder ce certificat, mais aussi à le retirer aux conducteurs ayant commis deux contraventions dans l'année. C'est ainsi que M. Labonne s'était vu retirer son certificat par un arrêté préfectoral du 4 décembre 1913.

La procédure

M. Labonne saisit alors le Conseil d'Etat d'un recours pour excès de pouvoir afin de faire annuler l'arrêté préfectoral du 4 décembre 1913 et le décret du 10 mars 1899.

Selon lui, le président de la République n'était pas compétent pour prendre le décret du 10 mars 1899, en l'absence d'habilitation législative. En effet, en vertu des lois du 22 décembre 1789 - 8 janvier 1790 et du 5 avril 1884, le pouvoir de police administrative générale en matière de conservation des voies publiques et de sécurité de la circulation appartenait aux préfets et aux maires. Dès lors, M. Labonne invoquait l'illégalité du décret.

Le problème de droit

Le Conseil d'Etat devait donc répondre à la question suivante : le chef de l'Etat est-il compétent pour prendre des mesures de police administrative à caractère général, même en l'absence d'habilitation législative ?

La solution de l'arrêt Labonne

Dans son arrêt Labonne, le Conseil d'Etat a affirmé que « si les autorités départementales et municipales sont chargées par les lois, notamment par celle des 22 décembre 1789 - 8 janvier 1790 et celle du 5 avril 1884, de veiller à la conservation des voies publiques et à la sécurité de la circulation, il appartient au Chef de l'Etat, en dehors de toute délégation législative et en vertu de ses pouvoirs propres, de déterminer celles des mesures de police qui doivent en tout état de cause être appliquées dans l'ensemble du territoire ».

Ainsi, le Conseil d'Etat reconnait au chef de l'Etat un pouvoir propre de police administrative générale. Aucune habilitation législative n'est nécessaire pour que le chef de l'Etat puisse prendre des mesures de police administrative générale qui s'appliqueront sur l'ensemble du territoire national.

En conséquence, le décret du 10 mars 1899 qui avait imposé le certificat de capacité est légal, et la requête de M. Labonne est rejetée.

Il faut remarquer que l'arrêt Labonne présente un autre intérêt. En effet, après avoir consacré le pouvoir de police administrative générale du chef de l'Etat, le Conseil d'Etat précise que le préfet et le maire conservent « compétence pleine et entière pour ajouter à la réglementation générale édictée par le chef de l'Etat toutes les prescriptions réglementaires supplémentaires que l'intérêt public peut commander dans la localité ».

Ici, le Conseil d'Etat est dans la lignée de son arrêt Commune de Néris-les-Bains de 1902, dans lequel il avait jugé qu'un maire peut aggraver, pour sa commune, une mesure de police prise par le préfet pour l'ensemble du département, à condition que des circonstances locales particulières le justifient (CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains).

Autrement dit, l’autorité de police administrative générale la plus locale peut prendre des mesures plus strictes que l’autorité supérieure si ces mesures sont justifiées par des circonstances locales particulières.

C'est ce principe dont le Conseil d'Etat fait application dans son arrêt Labonne. Puisque le préfet et le maire sont des autorités de police administrative générale locales et donc inférieures au chef de l'Etat, ils peuvent logiquement aggraver la réglementation générale édictée par le chef de l'Etat si des circonstances locales particulières le justifient.

La portée de l'arrêt Labonne

La solution dégagée dans l'arrêt Labonne est toujours valable aujourd'hui. Simplement, sous la Vème République, c'est le Premier ministre qui est titulaire du pouvoir de police administrative générale au niveau national car c'est lui qui dispose du pouvoir réglementaire de droit commun (article 21 de la Constitution). En effet, le président de la République ne dispose du pouvoir réglementaire que pour les décrets délibérés en Conseil des ministres (article 13 de la Constitution).

Ainsi, dans un arrêt "Association culturelle des Israélites nord-africains de Paris" du 2 mai 1973, le Conseil d'Etat a jugé que « si la police des abattoirs ressortit, d'une manière générale, à la compétence des maires des communes sur le territoire desquelles ces établissements sont installés, il appartient au Premier ministre, en vertu de ses pouvoirs propres, d'édicter des mesures de police applicables à l'ensemble du territoire et tendant à ce que l'abattage des animaux soit effectué dans des conditions conformes à l'ordre public, à la salubrité et au respect des libertés publiques ». La solution de cet arrêt est très similaire à celle de l'arrêt Labonne ; simplement, la compétence du président de la République est remplacée par celle du Premier ministre.

Depuis, le Conseil d'Etat a confirmé sa jurisprudence Labonne à de nombreuses reprises, et notamment dans les arrêts suivants :

• « il appartient au Premier ministre de veiller, par des précautions convenables, à la préservation de la tranquillité publique en prenant, pour l'ensemble du territoire, des mesures permettant de limiter les nuisances sonores provoquées par le trafic d'aéronefs » (CE, 23 novembre 2011, Association France Nature Environnement) ;
• « il appartient au Premier ministre d'adopter par voie réglementaire les mesures propres à assurer la sécurité des personnes sur les autoroutes et les ouvrages d'art concédés du réseau routier national » (CE, 25 septembre 2013, n° 363184) ;
• « le Premier ministre peut, en vertu de ses pouvoirs propres, édicter des mesures de police applicables à l'ensemble du territoire, en particulier en cas d'épidémie, comme celle de covid-19 que traversait la France à la date des décisions attaquées » (CE, 22 décembre 2020, n° 439800).