La police administrative : définition, titulaires et exercice

Définition de la police administrative

La police administrative est une activité de l'administration qui a pour finalité le maintien de l’ordre public, c’est-à-dire de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publiques (article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales).

La distinction entre police administrative et police judiciaire

Le critère de distinction

La police judiciaire est répressive : elle vise à constater une infraction et à engager des poursuites. Exemple : L’appréhension dans un bar restaurant d’une personne suspectée d’avoir commis des vols à la roulotte sur le parking attenant à l’établissement est une opération de police judiciaire (T. confl., 26 juin 2006, Littmann c/ Commune de Villeneuve-Loubet).

A l'inverse, la police administrative est préventive : elle vise à prévenir un trouble, en prenant à l’avance des mesures. Exemple : Le placement en cellule de dégrisement d'un individu, trouvé en état d'ivresse sur la voie publique, vise à protéger l’individu et à préserver l'ordre public ; il s’agit donc d'une opération de police administrative (T. confl., 18 juin 2007, Mme Ousset).

Cette distinction entre police administrative et police judiciaire emporte des conséquences importantes. En effet, le contentieux de la police administrative relève du juge administratif, tandis que le contentieux de la police judiciaire relève du juge judiciaire.

Ainsi, si une personne veut contester une mesure de police administrative prise par l’administration, elle doit saisir le juge administratif. En revanche, si un litige naît à l’occasion d’une opération de police judiciaire, cela relève du juge judiciaire.

La mise en œuvre de la distinction

La distinction est a priori simple. Mais elle peut se compliquer dans sa mise en œuvre, en particulier lorsque plusieurs opérations se succèdent (une opération de police administrative puis une opération de police judiciaire). Dans un tel cas, il peut être difficile de déterminer à quel moment précis on passe de l’une à l’autre. Il faut donc parfois identifier l'opération de police déterminante dans la réalisation d'un préjudice.

Par exemple, dans une affaire, des policiers étaient chargés d’escorter un convoyeur de fonds (opération de police administrative). Le convoyeur est attaqué et dévalisé. Les policiers se lancent alors à la poursuite des agresseurs afin de les appréhender (opération de police judiciaire). Le juge retient la compétence du juge administratif, au motif que le préjudice trouve essentiellement son origine dans les conditions dans lesquelles a été organisée et conçue la mission de protection (police administrative) (T. confl., 12 juin 1978, Société Le Profil).

Les finalités de la police administrative

Comme expliqué précédemment, la police administrative a pour but le maintien de l’ordre public.

Traditionnellement, l’ordre public comprend trois composantes classiques : la sécurité publique, la tranquillité publique et la salubrité publique.

Mais la jurisprudence a élargi cette conception classique et aujourd’hui, on considère que l’ordre public comprend également deux autres composantes : la moralité publique et la dignité de la personne humaine.

Puisque la police administrative a pour finalité le maintien de l’ordre public, une mesure de police administrative est forcément justifiée par une ou plusieurs de ces cinq composantes.

Les composantes classiques

La sécurité publique

La sécurité publique a trait à la sécurité des personnes et des biens. Elle inclut donc la prévention des infractions (vols, agressions, violences...) et des accidents (exemple : la police de la circulation).

La tranquillité publique

La tranquillité publique concerne la prévention des nuisances et des incivilités : prévention du bruit, des troubles de voisinage, maintien de l’ordre dans les rues, encadrement des manifestations sur la voie publique afin d’éviter qu’elles ne dégénèrent…

La salubrité publique

La salubrité publique concerne plutôt l’hygiène : règlementation de l’enlèvement des déchets, contrôle des denrées alimentaires ou des eaux, prévention des épidémies…

Les composantes nouvelles

La moralité publique

Le respect de la moralité publique peut justifier une mesure de police administrative, à condition qu'il y ait des circonstances locales particulières.

Ainsi, l’administration ne peut pas interdire une activité uniquement parce qu’elle la trouve immorale. Pour qu’une telle interdiction soit justifiée, il faut en plus des circonstances locales particulières. Il faut donc qu’en raison du contexte local, l’activité en question soit susceptible de choquer fortement la population et de provoquer des troubles. Exemples :

• Le maire peut interdire la diffusion d’un film dans sa ville en raison de son caractère immoral et de circonstances locales particulières (CE, 18 décembre 1959, Société Les Films Lutetia).
• Est légalement justifiée l'interdiction de l'apposition d'une enseigne de sex-shop à côté d'un mémorial de la Résistance (CE, 11 mai 1977, Ville de Lyon).

La dignité de la personne humaine

Enfin, le respect de la dignité de la personne humaine peut également être considéré comme une finalité de la police administrative.

Ainsi, l'administration peut interdire une activité qui porte atteinte au respect de la dignité de la personne humaine (en l'espèce, un spectacle de lancer de nains) (CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge).

Les titulaires du pouvoir de police administrative

D'abord, il faut distinguer entre la police administrative générale et la police administrative spéciale (ou plutôt les polices administratives spéciales puisqu'il en existe effectivement de nombreuses) :

• La police administrative générale a un large champ d’application ; son but est de préserver l'ordre public de manière générale. Elle s’applique à l’ensemble de la population sur un territoire donné (national, départemental ou communal).
• Les polices administratives spéciales ont un champ d’application plus restreint ; elles ne visent que certaines activités (exemples : la police de la chasse, la police du cinéma, la police de la concurrence...), certains lieux (exemple : la police des gares et des aéroports) ou certaines catégories d'administrés (exemple : la police des étrangers). Chacune d'elles est instituée par un texte législatif qui en précise le régime. L’idée est qu'il existe des domaines où la police administrative générale ne semble pas suffisante pour prévenir les désordres et où il faut donc une police spéciale, dotée de pouvoirs renforcés et adaptés.

Selon le type de police administrative (générale ou spéciale), les titulaires du pouvoir de police ne seront pas les mêmes.

Les titulaires du pouvoir de police administrative générale

Au niveau national

C’est le Premier ministre qui est titulaire du pouvoir de police administrative générale au niveau national (CE, 2 mai 1973, Association culturelle des Israélites nord-africains de Paris ; CE, 14 octobre 2015, Association Automobile-club des avocats).

Le Premier ministre est donc compétent pour prendre des mesures de police à caractère général qui s’appliquent sur l’ensemble du territoire national.

Au niveau local

Il faut distinguer au niveau de la commune et au niveau du département.

Au niveau de la commune, c’est le maire qui est titulaire du pouvoir de police administrative générale.

Au niveau du département, c’est le préfet qui est titulaire du pouvoir de police administrative générale. Ainsi, le préfet est compétent pour prendre une mesure de police qui concerne plusieurs communes ou même l’ensemble du département.

Les titulaires du pouvoir de police administrative spéciale

Les autorités titulaires du pouvoir de police administrative spéciale peuvent être :

• des autorités déjà titulaires du pouvoir de police administrative générale. Exemples : le préfet est en charge de la police de la chasse, le maire est en charge de la police de l’urbanisme (il est notamment compétent pour délivrer les permis de construire)...
• ou d'autres autorités. Exemples : le ministre de la Culture est en charge de la police du cinéma, le ministre de l’Intérieur est en charge de la police des étrangers…

La concurrence entre les titulaires du pouvoir de police administrative

La concurrence entre les titulaires du pouvoir de police administrative générale

Plusieurs autorités de police administrative générale peuvent prendre des mesures qui s'appliquent sur le même territoire et dans le même domaine.

Dans ce cas, le principe est que l’autorité de police administrative générale locale doit respecter les règles édictées par les autorités ayant une compétence territoriale plus étendue.

Ainsi, l’autorité de police administrative générale à compétence géographique plus réduite ne peut pas prendre une mesure moins contraignante que celle prise par l’autorité à compétence géographique plus large. En revanche, elle peut prendre une mesure plus contraignante si celle-ci est justifiée par des circonstances locales particulières (CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains).

Par exemple, la réglementation nationale limite la vitesse des véhicules à 50 km/h en agglomération. Mais un maire peut décider d'abaisser cette vitesse maximale à 30 km/h sur une route de sa commune en raison de la dangerosité de la zone.

La concurrence entre les titulaires du pouvoir de police administrative générale et les titulaires du pouvoir de police administrative spéciale

En principe, police administrative générale et police administrative spéciale ont des finalités différentes. Elles n'ont donc pas vocation à entrer en conflit, et peuvent s'exercer simultanément.

Toutefois, lorsque les polices administratives générale et spéciale poursuivent le même objectif, on applique le principe d’exclusivité : la police spéciale exclut l’exercice du pouvoir de police générale. Exemple : Le maire ne peut pas réglementer la culture des OGM sur le fondement de ses pouvoirs de police générale dès lors qu’il existe une police spéciale de la dissémination volontaire des OGM confiée au ministre de l’Agriculture (CE, 24 sept. 2012, Commune de Valence).

L’exercice du pouvoir de police administrative

La proportionnalité des mesures de police

Pour être légale, la mesure de police doit être nécessaire, adaptée et proportionnée à la situation. Ainsi :

• Il faut que la situation justifie une mesure de police.
• Il faut que la situation justifie la mesure qui a finalement été prise, et pas une autre qui aurait été moins contraignante pour les libertés tout en préservant l’ordre public. Par exemple, dans l’affaire Benjamin, un maire avait interdit la tenue d’une conférence qui présentait des risques de troubles à l’ordre public. Cependant, la gravité des risques de troubles à l'ordre public n'était pas telle qu'il n'existait aucune autre mesure pour préserver l'ordre public que d'interdire la conférence. C’est pourquoi la décision d’interdiction fut annulée par le Conseil d’Etat (CE, 19 mai 1933, Benjamin).

L’obligation d’agir

L'autorité de police est obligée d'agir si la mesure de police apparaît indispensable pour prévenir ou faire cesser une atteinte à l’ordre public. L’abstention de l’autorité peut constituer une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’administration.

L’impossibilité de déléguer

Le pouvoir de police ne peut pas être délégué à un tiers, et notamment à une personne privée ; l’autorité de police doit l’exercer elle-même (CE, 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary).

Le Conseil constitutionnel a même érigé en principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France l’impossibilité de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative (Cons. const., 15 octobre 2021, n° 2021-940 QPC).

Ce principe n’est cependant pas absolu et connaît des tempéraments. En particulier, il ne fait pas obstacle à ce que des personnes privées participent à l'exercice des missions de police administrative. Le Conseil constitutionnel admet ainsi « que des prérogatives de portée limitée puissent être exercées par des personnes privées, dans des lieux déterminés relevant de leur compétence, lorsqu’elles sont strictement nécessaires à l’accomplissement des missions de surveillance ou de sécurité qui leur sont légalement confiées » et que « ces personnes puissent être associées à la mise en œuvre de telles prérogatives dans l’espace public, à la condition qu’elles soient alors placées sous le contrôle effectif des agents de la force publique » (Cons. const., 24 avril 2025, n° 2025-878 DC). 

Par exemple, le juge constitutionnel a admis la possibilité, pour les agents de la force publique, de se faire assister, pour la mise en œuvre des palpations de sécurité et des inspections et fouilles de bagages, par des agents agréés exerçant une activité privée de sécurité (Cons. const., 29 mars 2018, n° 2017-695 QPC).

La police administrative en vidéo