La responsabilité administrative : pour faute et sans faute

Dans un arrêt Blanco du 8 février 1873, le Tribunal des conflits a affirmé que la responsabilité de l’État doit être appréciée selon des règles qui ne sont pas celles du Code civil, lequel ne régit que les personnes de droit privé. C’est l’affirmation de la spécificité de la responsabilité administrative.

En matière de responsabilité administrative, le principe est la responsabilité pour faute. Pour engager la responsabilité de l'administration, il faut donc démontrer l'existence d'une faute de l'administration, un préjudice et le lien de causalité entre les deux.

Toutefois, il existe des cas de responsabilité administrative sans faute ; la victime n’aura alors pas besoin de prouver la faute pour obtenir réparation. Elle devra simplement démontrer le préjudice et le lien de causalité entre le fait générateur et le préjudice.

Avant de nous intéresser plus en profondeur à la responsabilité pour faute et sans faute de l'administration, il convient de rappeler certains principes généraux qui s'appliquent à la responsabilité administrative.

Les principes généraux de la responsabilité administrative

La responsabilité de l’administration suppose la réunion de 3 conditions :

• un fait générateur de l’administration
• un préjudice subi par la victime
• un lien de causalité entre le fait générateur et le préjudice

Le fait générateur

Le fait générateur peut être une faute, la réalisation d’un risque ou une rupture d’égalité devant les charges publiques.

Dans ces deux derniers cas, on est en présence d’une responsabilité sans faute. Nous y reviendrons plus tard dans cet article.

Le préjudice

Les caractères du préjudice

Pour être réparable (c'est-à-dire indemnisable), le préjudice doit être :

• certain : un préjudice purement éventuel ne peut être réparé. Pour autant, le préjudice n’a pas nécessairement à être actuel ; un préjudice futur peut être réparé s’il est certain que ce préjudice va se réaliser.
• personnel : il doit être subi personnellement par la victime. Ainsi, une personne morale ne peut obtenir réparation du préjudice subi par l’un de ses membres mais uniquement du préjudice porté à son intérêt propre ou aux intérêts collectifs qu’elle défend.

Les catégories de préjudices

Les préjudices réparables se divisent en deux grandes catégories :

• les préjudices patrimoniaux, qui consistent en une atteinte au patrimoine de la victime, soit par les pertes qu’ils provoquent, soit par les dépenses qu’ils entraînent. Exemples : la perte d’un bien ou d'un revenu, des dépenses de santé supplémentaires, une perte de chiffre d’affaires pour une société...
• les préjudices extrapatrimoniaux, qui consistent en une atteinte à la personne même de la victime. Exemples : une atteinte à la réputation (CE, 29 déc. 2000, Treyssac), la douleur physique (CE, 6 juin 1958, Commune de Grigny), la douleur morale liée à la perte d'un proche (CE, Ass., 24 nov. 1961, Letisserand), un préjudice esthétique provoqué par une blessure au visage, qui peut gêner la vie professionnelle de la victime (CE, 15 juin 1949, Dame Durand)...

La réparation

Le préjudice doit être intégralement réparé.

La réparation aura lieu par le versement à la victime d’une somme d’argent ou, plus rarement, en nature.

La date d’évaluation du préjudice

Le préjudice ne sera pas évalué à la même date selon que le dommage est causé à une personne ou à un bien :

• pour les dommages causés aux personnes : le préjudice doit être évalué à la date du jugement (CE, 21 mars 1947, Dame veuve Aubry).
• pour les dommages causés aux biens : le préjudice doit être évalué à la date de réalisation du dommage (CE, 21 mars 1947, Compagnie générale des eaux).

Le lien de causalité

Les théories du lien de causalité

Comme en droit civil, le juge administratif utilise deux théories pour apprécier l’existence d’un lien de causalité entre le fait générateur et le préjudice :

• la théorie de l’équivalence des conditions : selon cette théorie, chaque fait ayant participé à la réalisation du dommage en est une cause.
• la théorie de la causalité adéquate : selon cette théorie, seul le fait qui a été déterminant dans la réalisation du dommage, c'est-à-dire celui qui était de nature à provoquer le dommage selon le cours normal des choses, en est une cause. 

C'est la théorie de la causalité adéquate qui est généralement retenue par le juge administratif.

C'est pourquoi le juge administratif est très attentif au délai qui s'écoule entre le fait générateur et la réalisation du dommage. Dans une affaire où un détenu n’avait pas regagné sa prison après une permission de sortie, et avait commis un meurtre plus de 6 mois plus tard, le lien de causalité n'était pas établi car le délai qui s'était écoulé entre le fait générateur (permission de sortie) et le dommage (meurtre) était trop important (CE, 27 mars 1985, Mme Henry).

Les causes d’exonération

Les causes d'exonération sont des faits qui viennent rompre le lien de causalité entre le fait générateur et le préjudice. En présence d'une cause d'exonération, l’administration est exonérée de sa responsabilité, totalement ou partiellement.

On distingue 3 causes d’exonération :

• la force majeure : la force majeure est un évènement extérieur à l'administration, imprévisible (l’évènement ne devait pas pouvoir être raisonnablement prévu) et irrésistible (les effets de l’évènement ne doivent pas pouvoir être évités par des mesures appropriées). Exemple : des précipitations d'une ampleur exceptionnelle qui ne se produisent que deux ou trois fois par siècle (CE, 15 nov. 2017, Société Swisslife).

• la faute de la victime : il s’agit du cas où la victime a contribué à la réalisation du dommage. Exemples : une inattention, une imprudence…
• le fait du tiers : il s’agit du cas où un tiers a contribué à la réalisation du dommage. Dans un tel cas, le tiers devra réparer la part du dommage qu’il a causé. A noter que cette cause d’exonération joue dans la responsabilité pour faute, mais pas dans la responsabilité sans faute (CE, 14 mai 1986, Commune de Cilaos).

La responsabilité administrative pour faute

La responsabilité pour faute est le régime ordinaire de la responsabilité administrative. Il est construit sur la distinction, trouvant son origine dans l'arrêt Pelletier de 1873 (T. confl., 30 juillet 1873, Pelletier), entre la faute personnelle et la faute de service.

C'est cette distinction qui permet de déterminer qui doit réparer le préjudice :

• la faute de service engage la responsabilité de l'administration, devant le juge administratif qui applique les règles du droit public.
• la faute personnelle engage la responsabilité de l’agent public qui a commis la faute, devant le juge judiciaire qui applique les règles du droit privé.

La distinction entre la faute personnelle et la faute de service

La faute de service

La faute de service peut être définie comme un manquement aux obligations du service public, c’est-à‑dire tout dysfonctionnement dans l’organisation ou le fonctionnement normal du service.

La faute de service peut résulter :

• d'un dysfonctionnement global du service, sans qu'un agent déterminé puisse être identifié, ou d'une faute commise par un agent dans le cadre du service ;
• d'un acte matériel ou d'un acte juridique (exemple : la révocation irrégulière d'un fonctionnaire) ;
• d'un agissement positif (exemples : la prise d'une décision, une maladresse, des renseignements inexacts...) ou d'une abstention (exemples : l’absence d’affectation d’un fonctionnaire dans un délai raisonnable (CE, 11 juin 2014, Ministre de l’Économie), la carence de l’État à prendre les mesures de prévention des risques liés à l’exposition des travailleurs aux poussières d’amiante (CE, Ass., 3 mars 2004, Ministre de l’Emploi et de la Solidarité), le fait pour un maire de n’avoir pas lutté contre le stationnement abusif des vélos (CE, 9 mai 2011, Commune de Bordeaux), l’insuffisance des mesures prises pour éviter le suicide d’un détenu ayant des tendances suicidaires (CE, 24 avril 2012, Époux Massioui)).

La faute personnelle

En ce qui concerne la faute personnelle, il s'agit de la faute commise par l’agent public :

• soit en dehors du service, c'est-à-dire en dehors de l'exercice de ses fonctions. Exemple : l’accident causé par un militaire en permission avec son véhicule personnel (CE, 28 juillet 1951, Société Standard des pétroles). 
• soit dans le cadre du service, mais qui est particulièrement grave. Exemples : l'organisation d'un exercice de tir à balles réelles par un officier, au risque d’exposer à la mort les soldats présents, en l’absence de toute nécessité (CE, 17 déc. 1999, Moine), le refus de se rendre au chevet d’un malade de la part d’un médecin hospitalier de garde alors que l’état inquiétant du malade lui avait été signalé à plusieurs reprises (CE, 4 juillet 1990, Société d’assurances Le Sou Médical), des violences de la part d'un fonctionnaire (T. confl., 21 déc. 1987, Kessler), un détournement de fonds (CE, 21 avril 1937, Quesnel)...

Le cumul de responsabilités

Comme expliqué précédemment, la faute personnelle permet d'engager la responsabilité de l'agent public. Toutefois, une victime qui engage la responsabilité de l'agent ne peut compter, pour être indemnisée, que sur le patrimoine personnel de l’agent, souvent insuffisant pour réparer le dommage. Afin de faciliter l’indemnisation des victimes, le juge a élaboré la théorie du cumul de responsabilités, qui laisse une option à la victime. Ainsi :

• si à la fois une faute personnelle et une faute de service sont à l’origine d’un même dommage, la victime peut, au choix, demander réparation de l’intégralité de son préjudice soit à l’administration, soit à l’agent (CE, 3 févr. 1911, Anguet).
• si seule une faute personnelle, soit commise dans le cadre du service soit commise en dehors du service mais non dépourvue de tout lien avec lui, est à l’origine du dommage, la victime peut, au choix, demander réparation de l’intégralité de son préjudice soit à l’administration, soit à l’agent (CE, 26 juillet 1918, Lemonnier ; CE, 18 nov. 1949, Mimeur). 

En définitive, peuvent permettre d'engager la responsabilité de l'administration :

• la faute de service
• la faute personnelle accompagnée d'une faute de service
• la faute personnelle commise dans le cadre du service
• la faute personnelle commise en dehors du service mais non dépourvue de tout lien avec le service

Ce n'est que lorsque le dommage est dû à une faute purement personnelle, c’est-à‑dire une faute personnelle dépourvue de tout lien avec le service, que la victime ne peut agir que contre l’agent.

Les actions récursoires

Lorsque l’administration a été condamnée à indemniser la victime d'une faute personnelle, elle peut ensuite se retourner contre l'agent auteur de la faute personnelle pour obtenir le remboursement, total ou partiel, de l'indemnité versée à la victime (CE, Ass., 28 juillet 1951, Laruelle). C’est ce qu’on appelle une action récursoire.

Plus précisément, il faut distinguer deux situations :

• lorsque le dommage a été causé à la fois par une faute personnelle et une faute de service, l'administration peut se retourner contre l'agent pour obtenir le remboursement d'une partie de l'indemnité versée à la victime ;
• lorsque seule une faute personnelle a causé le dommage, l'administration peut se retourner contre l'agent pour obtenir le remboursement de l'intégralité de l'indemnité versée à la victime.

L'intensité de la faute

En principe, toute faute peut permettre d'engager la responsabilité de l’administration.

Mais dans de rares domaines, une faute lourde (c'est-à-dire une faute excédant un certain seuil de gravité) est exigée. 

Ainsi, il suffit généralement d'une faute simple pour engager la responsabilité de l’administration du fait d'une activité de police administrative. Mais dans certains cas, une faute lourde est exigée. Exemples : pour engager la responsabilité de l’administration en raison des carences des services de renseignement dans la surveillance d’un individu ou d’un groupe d’individus auteurs d’actes de terrorisme (CE, 18 juillet 2018, n° 411156), ou du fait des préjudices causés par les opérations de maintien de l’ordre (CE, 31 mai 2024, n° 468316).

En outre, la faute lourde est, sauf exceptions, exigée pour engager la responsabilité de l’Etat du fait d'une activité de contrôle qu'il exerce sur une autre entité. Exemples : 

• le contrôle de légalité exercé par le préfet (représentant de l’Etat au niveau territorial) sur les actes des collectivités territoriales
• le contrôle des autorités de régulation sur certains organismes privés, comme les banques ou les sociétés d'assurance

Enfin, la faute lourde est, sauf exceptions, exigée pour engager la responsabilité de l’Etat du fait du mauvais fonctionnement de la justice administrative. 

La preuve de la faute

Pour être indemnisée, la victime doit prouver la faute de l’administration, ce qui n'est pas toujours facile.

C'est pourquoi la jurisprudence a établi, dans certains domaines, des présomptions de faute qui ont pour effet de renverser la charge de la preuve. En présence d'une présomption de faute, la victime n’a alors pas à prouver la faute ; c’est à l’administration de prouver qu’elle n’a pas commis de faute.

La présomption de faute s’applique :

• en matière de responsabilité du fait des accidents causés aux usagers des ouvrages publics. Il y a une présomption de défaut d'entretien normal de l'ouvrage public ; l'administration doit prouver qu'elle a correctement entretenu l'ouvrage.
• en matière de responsabilité du fait des actes médicaux de soins courants procurés aux usagers des hôpitaux publics.

La responsabilité administrative pour faute en vidéo

La responsabilité administrative sans faute

Comme expliqué précédemment, la responsabilité de l'administration peut dans certains cas être engagée sans faute, la victime ayant simplement à démontrer le préjudice et le lien de causalité entre le fait générateur (l'activité de l'administration) et le préjudice.

Les deux principaux fondements de la responsabilité administrative sans faute sont le risque et la rupture d'égalité devant les charges publiques.

La responsabilité administrative pour risque

Lorsque l’administration fait peser, dans l'exercice de son activité, un risque sur des personnes, elle doit les indemniser si ce risque se réalise. Ce risque peut être lié à :

• une chose dangereuse ou une activité dangereuse
• une activité exécutée, à la demande de l'administration, par un collaborateur du service public

La responsabilité liée à une chose dangereuse ou une activité dangereuse

Même si aucune faute ne peut lui être reprochée, l’administration doit réparer les dommages qu'elle cause aux administrés :

• par l’utilisation de choses dangereuses (CE, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers). Exemple : l'utilisation d'armes à feu par les services de police. Ainsi, la victime d'une balle perdue lors d'une opération de police peut engager la responsabilité sans faute de l'administration pour obtenir réparation de son préjudice (CE, Ass., 24 juin 1949, Lecomte).
• par des activités dangereuses. Exemples : La responsabilité sans faute de l'administration peut être engagée en cas de dommages causés par des détenus en permission de sortie (CE, 2 déc. 1981, Ministre de la Justice c/ Theys) ou des patients d'hôpital psychiatrique en sortie d'essai (CE, 13 juill. 1967, Dpt de la Moselle).

La responsabilité à l’égard des collaborateurs du service public

Même si aucune faute ne peut lui être reprochée, l’administration doit réparer les dommages subis par ses collaborateurs à l’occasion d’activités qu'elle leur fait exécuter. Exemple : un accident de travail subi par l’un de ses ouvriers (CE, 21 juin 1895, Cames).

Cette solution s’applique non seulement pour les collaborateurs permanents (c'est-à-dire les agents publics), mais également pour les collaborateurs occasionnels (c'est-à-dire les personnes auxquelles l'administration fait appel pour l'aider dans certaines activités) (CE, Ass., 22 nov. 1946, Commune de Saint Priest la Plaine).

La responsabilité administrative pour rupture d’égalité devant les charges publiques

Parfois, l'action de l'administration, bien qu'entreprise dans l'intérêt général, peut causer à une personne ou à un petit nombre de personnes un préjudice.

La victime peut alors obtenir une indemnisation de la part de l'administration, à condition qu'elle ait subi un préjudice anormal et spécial (c'est-à-dire un préjudice qui atteint un certain seuil de gravité et qui ne touche qu'un nombre limité de personnes).

Ce régime de responsabilité concerne en premier lieu les actes administratifs réguliers, mais s'étend en deuxième lieu aux lois et aux conventions internationales.

La responsabilité du fait des actes administratifs réguliers

Même lorsque l'administration prend un acte parfaitement légal, cet acte peut toutefois causer un préjudice à une personne.

Si le préjudice est anormal et spécial, la victime pourra alors engager la responsabilité de l'administration pour rupture d’égalité devant les charges publiques.

L'acte à l'origine du préjudice est généralement un acte individuel. Exemples :

• L'Etat refuse d'utiliser la force publique pour assurer l'exécution d'un jugement ayant ordonné l'expulsion d'occupants sans titre. Cette décision de refus est légale si l’exécution risque d’entraîner des troubles à l’ordre public, mais elle peut toutefois causer au propriétaire du logement un préjudice anormal et spécial que l’administration devra alors réparer (CE, 30 nov. 1923, Couitéas).
• La décision d'une commune d'exercer son droit de préemption sur un immeuble, puis de renoncer à exercer ce droit cause un préjudice anormal et spécial à une société qui souhaitait réaliser des investissements importants sur ce terrain (CE, 13 juin 2022, Société Immotour).

Mais ce peut aussi être, de manière plus rare, un règlement. Exemple : un règlement modifiant les conditions de circulation des poids lourds, ce qui entraîne la disparition de la clientèle d’un relais routier (CE, 13 mai 1987, Aldebert).

La responsabilité du fait des lois et des conventions internationales

La responsabilité de l'Etat peut être engagée du fait d'une loi si cette loi cause à une personne un préjudice anormal et spécial. Exemple : Une loi du 29 juin 1934 relative à la protection des produits laitiers interdisait la fabrication et le commerce de produits destinés aux mêmes usages que la crème et ne provenant pas exclusivement du lait. En conséquence, la société « La Fleurette » fut contrainte de cesser la fabrication et la commercialisation de l'une de ses spécialités, la « Gradine ». Etant la seule touchée par cette mesure, elle peut engager la responsabilité de l'Etat pour obtenir réparation de son préjudice (CE, Ass., 14 janv. 1938, Société des produits laitiers La Fleurette).

La responsabilité de l’Etat peut également être engagée du fait d'une convention internationale conclue par la France si cette convention internationale cause à une personne un préjudice anormal et spécial (CE, Ass., 30 mars 1966, Compagnie générale d’énergie radio-électrique).

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