L’arrêt Benjamin de 1933

Parce qu'elles sont susceptibles de porter atteinte aux libertés publiques (exemples : liberté de réunion, liberté d'expression, liberté de manifestation, liberté d'association, liberté d'aller et venir, liberté du commerce et de l'industrie...), les mesures de police obéissent à un cadre juridique strict.

D'une part, elles doivent être prises dans un but de maintien de l’ordre public (le juge vérifie ainsi s'il existe une menace de trouble à l'ordre public susceptible de justifier une mesure de police).

D'autre part, elles doivent être proportionnées ; il ne doit exister aucune autre mesure moins contraignante qui aurait permis d'atteindre l'objectif de maintien de l'ordre public.

C'est cette exigence de proportionnalité que le célèbre arrêt Benjamin de 1933 (CE, 19 mai 1933, n° 17413 17520) a consacré.

Les faits

M. René Benjamin devait donner à Nevers une conférence littéraire.

M. Benjamin était toutefois connu pour ses positions controversées sur l'école. C'est pourquoi un certain nombre de syndicats d'instituteurs annoncèrent, à l'occasion de sa venue à Nevers, l'organisation d'une manifestation.

Craignant que la tenue de cette conférence ne provoque des troubles à l'ordre public, en raison notamment de la manifestation annoncée, le maire de Nevers prit deux arrêtés en date des 24 février et 11 mars 1930 afin d'interdire la conférence.

La procédure

M. Benjamin forma un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif afin de demander l'annulation des deux arrêtés municipaux.

Il soutenait que ces derniers portaient atteinte à la liberté de réunion consacrée par les lois du 30 juin 1881 et du 28 mars 1907.

Le problème de droit

Le Conseil d'Etat devait donc répondre à la question suivante : une autorité de police peut-elle interdire une réunion afin de prévenir un trouble à l'ordre public ?

Autrement dit, une autorité de police peut-elle aller jusqu'à totalement interdire une réunion, ou s'agit-il d'une atteinte excessive à la liberté de réunion ?

La solution de l'arrêt Benjamin

Dans son arrêt Benjamin, le Conseil d'Etat affirme que « s'il incombe au maire, en vertu de l'article 97 de la loi du 5 avril 1884, de prendre les mesures qu'exige le maintien de l'ordre, il doit concilier l'exercice de ses pouvoirs avec le respect de la liberté de réunion garantie par les lois du 30 juin 1881 et du 28 mars 1907 ».

Le pouvoir de police du maire n'est donc pas absolu ; les mesures qu'il peut prendre doivent être conciliées avec le respect de la liberté de réunion.

Le Conseil d'Etat poursuit en ajoutant que « l'éventualité de troubles, alléguée par le maire de Nevers, ne présentait pas un degré de gravité tel qu'il n'ait pu, sans interdire la conférence, maintenir l'ordre en édictant les mesures de police qu'il lui appartenait de prendre ».

Autrement dit, le maire aurait pu, pour maintenir l'ordre public, prendre d'autres mesures moins contraignantes pour les libertés ; il n'était pas tenu de prononcer l'interdiction de la conférence. En conséquence, le Conseil d'Etat fait droit à la requête de M. Benjamin, et annule les arrêtés du maire de Nevers.

Ainsi, par cet arrêt Benjamin, le Conseil d'Etat consacre l'exigence de proportionnalité de la mesure de police. Une mesure de police n'est légale que si elle est proportionnée à la situation. Cela signifie qu'il ne doit pas exister de mesure moins contraignante pour les libertés publiques qui aurait permis d'obtenir le même résultat, à savoir le maintien de l'ordre public.

En d'autres termes, parmi toutes les mesures qui auraient permis d'assurer le maintien de l'ordre public, la mesure adoptée doit être celle qui restreint le moins les libertés. Si ce n'est pas le cas, elle pourra être annulée par le juge administratif.

La portée de l'arrêt Benjamin

Depuis 1933, la jurisprudence Benjamin a été appliquée de manière constante.

Toutefois, dans un important arrêt de 2011 (CE, Ass., 26 octobre 2011, Association pour la promotion de l'image), le Conseil d'Etat a précisé son arrêt Benjamin en affirmant que pour être légales, les mesures de police doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées. C'est ce qu'on appelle le « triple test de proportionnalité ».

Depuis, le juge administratif utilise ce triple test pour contrôler la proportionnalité des mesures de police administrative. Ainsi par exemple :

• « les mesures de police que le maire d'une commune du littoral édicte en vue de réglementer l'accès à la plage et la pratique de la baignade doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées au regard des seules nécessités de l'ordre public » (CE, 17 juillet 2023, n° 475636) ;
• « il appartient aux autorités titulaires du pouvoir de police administrative, afin de prévenir les troubles à l'ordre public, de prendre les mesures adaptées, nécessaires et proportionnées que peut appeler, le cas échéant, l'exercice de la liberté de manifester » (CE, 8 novembre 2024, n° 475734) ;
• « la décision de dissolution d'une association ou d'un groupement de fait prise sur le fondement de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure ne peut être prononcée, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, que si elle présente un caractère adapté, nécessaire et proportionné à la gravité des troubles susceptibles d'être portés à l'ordre public par les agissements entrant dans le champ de cet article » (CE, 20 février 2025, n° 462981).