Le service public en droit administratif

La notion de service public en droit administratif

En droit administratif, le service public est une activité d’intérêt général exercée directement par une personne publique ou sous son contrôle.

Le service public présente donc deux caractères :

• l'activité d'intérêt général
• le contrôle d'une personne publique

L’activité d’intérêt général

Généralement, le service public fournit des prestations au public :

• des prestations matérielles. Exemples : fourniture de l’eau, de l’électricité…
• des prestations intellectuelles. Exemples : culture, enseignement…
• des prestations financières. Exemples : subventions, allocations…

Le but de tout service public est la satisfaction de l’intérêt général ; il n’en existe pas de définition car c’est une notion qui varie en fonction du contexte politique, économique et social. Exemple : En 1916, le Conseil d’État avait jugé que l’exploitation d’un théâtre n’était pas un service public (CE, 7 avril 1916, Astruc et Sté Théâtre des Champs-Elysées c/ Ville Paris). Aujourd’hui, la culture est une activité de service public et de nombreux théâtres sont subventionnés.

Le contrôle d’une personne publique

Tout service public est rattaché à une personne publique :

• Le rattachement est direct si la personne publique (exemples : l’Etat, une collectivité territoriale ou un établissement public) assure l’activité en régie, c’est-à-dire qu’elle la prend elle-même en charge, ou la délègue à une autre personne publique (exemple : un établissement public).
• Le rattachement est indirect si l’exercice de l’activité est délégué par la personne publique à une personne privée (exemple : un concessionnaire). Dans un tel cas, la personne publique devra exercer un contrôle étroit sur l’exercice de l’activité.

La distinction entre services publics administratifs (SPA) et services publics industriels et commerciaux (SPIC)

Le critère de la distinction

Si aucune loi ou aucun règlement n’a expressément qualifié le service public d’administratif ou d’industriel et commercial, le juge part d’une présomption d’administrativité : tout service public est présumé administratif, mais cette présomption peut être renversée si trois conditions sont réunies :

• l’objet du service est semblable à celui d’une entreprise privée. Exemples : opérations de vente, d’achat, de production de biens ou de services…
• le service est géré comme une entreprise privée. Exemples : recours à la comptabilité privée, aux usages du commerce dans les relations avec l’usager, à des salariés soumis au droit privé…
• le service puise l’essentiel de ses ressources financières dans les redevances payées par les usagers. Exemple : un service public gratuit ne peut être qualifié de SPIC (TC, 15 octobre 1973, Barbou).

Les conséquences de la distinction

D'abord, l'usager d'un SPIC est uni au service par un lien légal et réglementaire de droit privé.

Ensuite, l’usager d'un SPA géré par une personne publique est uni au service par un lien légal et réglementaire de droit public.

Enfin, l’usager d’un SPA géré par une personne privée est uni au service par un lien légal et réglementaire en principe de droit privé, mais de droit public si le gestionnaire dispose de prérogatives de puissance publique.

La gestion du service public

Un service public peut être géré par une personne publique ou une personne privée.

La gestion par une personne publique

On distingue deux modes de gestion par une personne publique :

• La régie : la personne publique qui a créé le service le gère elle-même directement. Ce mode de gestion en régie concerne généralement les SPA.
• La gestion par une personne publique distincte de la personne créatrice : la personne publique qui a créé le service en confie la gestion à une autre personne publique (exemple : un établissement public).

La gestion par une personne privée

Un service public peut être géré par une personne privée (exemples : une association, une société) si l’activité correspond à un intérêt général, si la personne privée s’est vue remettre, pour gérer cette activité, des prérogatives de puissance publique et si la personne privée est soumise au contrôle des pouvoirs publics (CE, Sect., 28 juin 1963, Narcy).

Toutefois, même en l'absence de prérogatives de puissance publique, « une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission » (CE, Sect., 22 février 2007, APREI).

Les lois du service public

Les lois du service public, que l’on appelle également « lois de Rolland » du nom du professeur de droit qui les a dégagées, sont des principes généraux qui régissent l’ensemble des services publics.

Ainsi, tous les services publics, qu’ils soient administratifs ou bien industriels et commerciaux, qu’ils soient gérés par une personne publique ou une personne privée, sont soumis à ces principes.

Les trois lois dégagées par le professeur Rolland sont :

• la continuité du service public ;
• l’égalité devant le service public ; et
• la mutabilité du service public.

On peut y ajouter une quatrième loi : la neutralité du service public, qui découle du principe d’égalité.

Le principe de continuité

Le principe de continuité signifie que le service public doit fonctionner de manière continue et régulière.

Cependant, il ne s’applique pas dans les mêmes conditions pour tous les services publics. Certains services publics doivent fonctionner de manière permanente, sans aucune interruption (exemples : police, hôpitaux...). Mais d’autres n’ont pas à fonctionner jour et nuit, 365 jours par an ; ils doivent simplement être accessibles de manière régulière (exemples : musées, bibliothèques...).

Le principe d’égalité

Le principe d’égalité devant le service public se manifeste de deux manières distinctes :

• l’égalité d’accès au service public (tout le monde doit pouvoir accéder aux différents services publics dans les mêmes conditions) ; et
• l’égalité de traitement entre les usagers du service public (tout le monde doit être traité de la même manière au sein du service public, sans discrimination ni avantage particulier).

Mais attention ! Cette égalité de traitement des usagers du service public ne vaut que si les usagers sont dans une situation identique. En effet, si les usagers du service public sont dans une situation différente, ils peuvent être traités de manière différente. Exemple : un musée qui pratiquerait des tarifs différents en fonction des catégories d’usagers (tarifs réduits pour les étudiants, tarifs inexistants pour les enfants...).

Le principe de neutralité

Le principe de neutralité impose de ne pas discriminer les usagers du service public en fonction de leurs opinions politiques, religieuses ou philosophiques.

En conséquence, les agents publics doivent rester neutres dans l’exercice de leurs fonctions. Ils doivent traiter tous les usagers de façon égale, quelles que soient leurs opinions politiques, religieuses ou philosophiques.

Plus encore, ce principe de neutralité interdit aux agents publics, dans l’exercice de leurs fonctions, de manifester leurs convictions religieuses, politiques ou philosophiques. Par exemple :

• un agent public ne doit porter aucun signe religieux visible ;
• un agent public ne doit pas non plus faire preuve de prosélytisme.

Le principe de mutabilité

Également appelé principe d’adaptabilité ou encore principe d’adaptation constante, il implique que l’organisation et le fonctionnement du service public évoluent en fonction de l'évolution de l'intérêt général (c'est-à-dire des besoins de la société).

C’est pourquoi le principe de mutabilité autorise l’administration à modifier unilatéralement l’organisation et le fonctionnement du service public. L’administration peut par exemple :

• réorganiser des lignes de bus ou de train ;
• modifier les programmes scolaires ;
• fermer un guichet physique pour le remplacer par un service en ligne (en effet, le principe de mutabilité implique que le service public s’adapte aux évolutions techniques).

Les usagers n’ont pas le pouvoir de s’opposer aux modifications du mode d’organisation et de fonctionnement d’un service public. Ils n’ont pas de droit acquis au maintien d’une réglementation.

Le principe de mutabilité permet même à l’administration de supprimer un service public (CE, 27 janv. 1961, Vannier). En effet, les usagers ne bénéficient pas non plus d’un droit au maintien du service. Exemple : une commune peut fermer une piscine municipale ou une crèche municipale si le coût devient trop élevé ou si la fréquentation baisse.