Introduit dans le droit de l’Union européenne par le traité de Maastricht de 1992, le principe de subsidiarité a été consacré par le traité de Lisbonne comme principe fondamental de l’Union.
Dans cet article, nous commencerons par donner une définition du principe de subsidiarité. Ensuite, nous nous intéresserons au champ d’application et à la mise en œuvre du principe de subsidiarité. Enfin, nous exposerons les mécanismes de contrôle de l’application du principe de subsidiarité.
Le principe de subsidiarité : définition
Le principe de subsidiarité est défini à l’article 5 § 3 du traité sur l’Union européenne (TUE) : « En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union ».
Ainsi, le principe de subsidiarité subordonne l’exercice par l’Union européenne d’une compétence non exclusive à la réunion de deux conditions :
- une insuffisance de l’action étatique : les objectifs de l’action envisagée ne doivent pas pouvoir être atteints d’une manière suffisante par les États membres
- une plus grande efficacité au niveau de l’Union : l’action doit pouvoir être réalisée plus efficacement par une intervention de l’Union
Le principe de subsidiarité permet donc de déterminer le niveau d’intervention le plus pertinent pour la réalisation des objectifs de l’action envisagée : national ou communautaire.
Or l’exercice d’une compétence non exclusive par l’Union européenne nécessitant d’abord que l’action des États soit insuffisante, et ensuite que l’action de l’Union soit plus efficace, l’article 5 § 3 TUE limite les possibilités d’intervention de l’Union. L’exercice d’une compétence non exclusive revient en principe aux États, sauf preuve apportée par l’Union que son intervention se justifie au regard des deux conditions posées.
Le champ d’application du principe de subsidiarité
Avant de préciser le champ d’application du principe de subsidiarité, il convient de rappeler comment les compétences sont réparties entre l’Union européenne et les États membres.
Au moyen des traités, les États membres ont confié certaines compétences à l’Union. En vertu d’un autre principe fondamental qui est le principe d’attribution, l’Union ne peut intervenir que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités.
Au sein des compétences de l’Union, on distingue :
- les compétences exclusives de l’Union, pour lesquelles elle a seule le pouvoir de légiférer et d’adopter des actes juridiquement contraignants. Cela concerne (article 3 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)) :
- l’union douanière
- les règles de concurrence au sein du marché intérieur
- la politique monétaire dans la zone euro
- la conservation des ressources biologiques de la mer
- la politique commerciale commune
- les compétences partagées entre l’Union et les États membres, pour lesquelles les États ont compétence tant que l’Union n’a pas exercé sa compétence, ou lorsqu’elle a cessé de l’exercer. La majorité des compétences sont des compétences partagées. L’article 4 TFUE liste les principaux domaines de compétences partagées, tout en précisant que cette liste n’est pas exhaustive. Exemples :
- le marché intérieur
- l’agriculture et la pêche, à l’exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer
- l’environnement
- la protection des consommateurs
- les transports
- l’énergie
Le principe de subsidiarité ne s’applique que dans le cadre des compétences partagées entre l’Union européenne et les États membres. Comme l’indique l’article 5 § 3 TUE, il ne s’applique pas aux compétences exclusives de l’Union.
La mise en œuvre du principe de subsidiarité
Les règles gouvernant la mise en œuvre du principe de subsidiarité figurent dans le protocole n°2 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, annexé au TUE et au TFUE par le traité de Lisbonne.
La mise en œuvre de la subsidiarité est confiée pour l’essentiel à la Commission européenne.
Le rôle prépondérant de la Commission
Au titre de la mise en œuvre du principe de subsidiarité, la Commission est tenue d’une obligation d’ouverture, d’une obligation de motivation et d’une obligation d’information.
L’obligation d’ouverture
La Commission doit procéder, avant de proposer un acte législatif au Conseil, à un test d’efficacité comparative. Elle doit vérifier que l’action qu’elle propose ne pourrait pas être menée de manière satisfaisante par les États et qu’une action de l’Union est nécessaire pour atteindre les objectifs visés.
Pour ce faire, avant de proposer un acte législatif, la Commission doit procéder à de larges consultations dans les milieux intéressés. Ces débats portent à la fois sur le fond du problème concerné par l’action envisagée, mais aussi sur la question de l’opportunité d’une intervention de l’Union.
Si au regard des informations qui lui sont fournies, la Commission parvient à la conclusion que l’action de l’Union n’est pas justifiée, elle doit s’abstenir de proposer l’acte.
L’obligation de motivation
La Commission doit inclure dans son texte législatif une motivation afin de justifier le recours à l’action de l’Union plutôt qu’à celle des États.
L’obligation d’information
Chaque année, la Commission doit présenter un rapport sur l’application du principe de subsidiarité au Conseil européen, au Parlement européen, au Conseil de l’Union européenne et aux parlements nationaux. Ce rapport annuel est également transmis au Comité économique et social et au Comité des régions.
Le rôle du Conseil et du Parlement au moment de l’examen d’une proposition de la Commission
Au moment de l’examen d’une proposition de la Commission, le Conseil et le Parlement doivent s’assurer que l’action envisagée par le texte de la Commission est compatible avec le principe de subsidiarité.
Tout amendement apporté au texte de la Commission doit également faire l’objet d’un examen de conformité avec le principe de subsidiarité, dans la mesure où il modifie le champ d’intervention de l’Union.
De manière générale, l’examen du respect du principe de subsidiarité doit avoir lieu simultanément avec l’examen au fond du texte. En effet, l’examen de la subsidiarité ne doit pas être un préalable à la prise de décision de fond. Cet examen fait au contraire partie intégrante de l’examen global de toute proposition émanant de la Commission.
Le contrôle de la bonne application du principe de subsidiarité
L’application du principe de subsidiarité est soumise à un double contrôle.
D’une part, l’application du principe de subsidiarité est soumise à un contrôle a priori exercé par les parlements nationaux : les projets d’actes législatifs sont transmis aux parlements nationaux qui disposent d’un délai de 8 semaines pour formuler leurs observations. Ainsi, tout parlement national peut adresser aux institutions de l’Union un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet ne respecte pas le principe de subsidiarité.
Lorsque les avis représentent au moins un tiers de l’ensemble des voix attribuées aux parlements nationaux (chaque parlement national dispose de deux voix et dans un système bicaméral, chaque chambre dispose d’une voix), le projet doit être réexaminé et peut être maintenu, amendé ou retiré par la Commission.
En outre, lorsque le projet d’acte relève de la procédure législative ordinaire, le seuil n’est pas d’un tiers : il faut que les avis représentent au moins la majorité simple des voix attribuées aux parlements nationaux pour que le projet soit réexaminé par la Commission. Là encore, la Commission peut maintenir, modifier ou retirer le projet. Si la Commission décide de maintenir sa proposition, elle devra, dans un avis motivé, justifier la raison pour laquelle elle estime que sa proposition est conforme au principe de subsidiarité. Cet avis motivé ainsi que les avis motivés des parlements nationaux devront être soumis au Parlement européen et au Conseil afin d’être pris en compte dans le cadre de la procédure :
- avant d’achever la première lecture, le Parlement européen et le Conseil examinent si la proposition est compatible avec le principe de subsidiarité, en tenant compte des motifs invoqués et partagés par la majorité des parlements nationaux ainsi que de l’avis motivé de la Commission
- si le Conseil (à la majorité de 55% de ses membres) ou le Parlement européen (à la majorité des suffrages exprimés) estime que la proposition ne respecte pas le principe de subsidiarité, alors celle-ci est écartée, et son examen n’est pas poursuivi
D’autre part, l’application du principe de subsidiarité est soumise à un contrôle juridictionnel a posteriori exercé par la Cour de justice de l’Union européenne. Cette dernière est en effet compétente pour se prononcer sur les recours pour violation, par un acte législatif, de ce principe. Un tel recours peut être formé par :
- un État membre
- le Comité des régions contre les actes législatifs pour l’adoption desquels le TFUE prévoit sa consultation
