Le recours de plein contentieux : définition, domaines et conditions

Le recours de plein contentieux : définition

Le recours de plein contentieux est un recours qui permet de demander au juge administratif non seulement d’annuler un acte administratif, mais également de le réformer (c'est-à-dire de le modifier), de lui en substituer un nouveau ou encore de condamner l'administration au paiement d'une somme d'argent.

Saisi d'un recours de plein contentieux, le juge administratif dispose donc de pouvoirs étendus.

C'est précisément en cela que le recours de plein contentieux se distingue du recours pour excès de pouvoir. En effet, dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, l'administré attaque un acte administratif dont il se borne à contester la légalité. Ainsi, le juge est seulement saisi pour annuler l'acte administratif en question. Il n'a que deux choix possibles : soit il fait droit à la requête et il annule l'acte, soit il n'y fait pas droit et il valide l'acte.

Au contraire, le recours de plein contentieux permet au juge de substituer son appréciation à celle de l'autorité administrative qui a pris l'acte.

C'est pourquoi le juge du plein contentieux, pour prendre sa décision, se place à la date du prononcé de sa décision, tandis que le juge de l'excès de pouvoir se place à la date à laquelle l'acte contesté a été pris.

Le juge du plein contentieux devra donc :

• appliquer, le cas échéant, une loi postérieure plus douce ; 
• prendre en compte les changements dans la situation factuelle du requérant.

Les domaines du recours de plein contentieux

Le contentieux des contrats administratifs et le contentieux de la responsabilité administrative sont les deux principaux contentieux de pleine juridiction.

En ce qui concerne les actes administratifs unilatéraux, ils doivent en principe être contestés par la voie du recours pour excès de pouvoir. Toutefois, certains relèvent par exception du recours de plein contentieux au regard des pouvoirs conférés au juge qui peut faire plus qu’annuler l'acte contesté. Ce sont la loi et la jurisprudence qui déterminent les actes administratifs unilatéraux pour lesquels le recours ouvert est un recours de plein contentieux. Cela concerne notamment : 

• le contentieux fiscal ;
• le contentieux électoral ;
• le contentieux des droits sociaux ;
• le contentieux des sanctions administratives.

Le contentieux des contrats administratifs

Une partie à un contrat administratif peut saisir le juge d’un recours de plein contentieux afin de contester la validité du contrat (CE, 28 décembre 2009, Béziers I) ou la validité de la résiliation du contrat prise par l’administration (CE, 21 mars 2011, Béziers II).

Par ailleurs, un tiers susceptible d’être lésé par un contrat administratif peut également former devant le juge un recours de plein contentieux afin de contester la validité du contrat (CE, Ass., 4 avril 2014, Département du Tarn et Garonne).

Saisi d'un tel recours, le juge dispose de pouvoirs étendus puisqu'il peut :

• décider de la poursuite du contrat, le cas échéant après avoir ordonné des mesures de régularisation ;
• résilier le contrat (ce qui fait disparaître le contrat pour l'avenir) ;
• annuler le contrat, totalement ou partiellement (ce qui fait disparaître rétroactivement le contrat dans le cas d'une annulation totale, ou seulement certaines de ses clauses dans le cas d'une annulation partielle) ;
• ordonner la reprise des relations contractuelles dans le cas où le contrat avait été résilié par l'administration. 

Ainsi, le juge ne se borne pas à annuler ou non le contrat. Il choisit à chaque fois la solution la plus appropriée au cas d'espèce. Il est donc clair que le contentieux contractuel est un contentieux de pleine juridiction.

Le contentieux de la responsabilité administrative

Le contentieux de la responsabilité qui peut incomber à l'administration pour les dommages causés aux particuliers par son activité est un contentieux de pleine juridiction.

En effet, le juge doit disposer de pouvoirs étendus pour apprécier non seulement l'existence de la responsabilité de l'administration et du droit à réparation du requérant, mais également l'étendue et les modalités de cette réparation.

Par exemple, relèvent du contentieux de pleine juridiction :

• les litiges nés du fait des accidents causés aux usagers des ouvrages publics ; et
• les litiges nés du fait du mauvais fonctionnement du service public. Exemple : L'action en réparation des dommages causés par une vaccination est un recours de plein contentieux (CE, 7 février 2017, Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales, n° 391912).

Le contentieux fiscal

Le contentieux fiscal est un contentieux de pleine juridiction.

En effet, lorsqu'un contribuable conteste un impôt devant le juge administratif, ce dernier n'est pas limité à la seule alternative d'annuler ou de valider la décision de l'administration fiscale. Il peut certes décider la décharge de l'imposition contestée, qui ressemble, dans ses effets, à une décision d'annulation. Mais il peut aussi réformer la décision, en réduisant le montant de l'impôt.

Le contentieux électoral

En matière de contentieux électoral, le juge, s’il constate de graves irrégularités ayant pu modifier les résultats du scrutin, peut déclarer vainqueur celui qui avait initialement perdu.

Ainsi, au regard des pouvoirs étendus dont dispose le juge dans le contentieux électoral, il ne fait pas de doute qu'il s'agit d'un contentieux de pleine juridiction.

Le contentieux des droits sociaux

Le contentieux des droits sociaux est un contentieux de pleine juridiction. A ce titre, les décisions par lesquelles l'administration détermine les droits d'une personne en matière d'aide sociale doivent être contestées par la voie du recours de plein contentieux. Saisi d'un tel recours, le juge administratif doit alors déterminer lui-même les droits sociaux du requérant, et peut réformer la décision de l’administration.

Cela concerne notamment les décisions relatives au revenu de solidarité active (RSA) (CE, 16 déc. 2016, n° 389642), à l’aide sociale à l’enfance (CE, 3 juin 2019, n° 419903) et aux prestations d’assurance-chômage (CE, 3 juin 2019, n° 423001).

Le contentieux des sanctions administratives

Lorsqu’il est saisi d’une contestation relative à une sanction infligée par l’administration à un administré, le juge administratif se prononce toujours comme juge du plein contentieux et doit alors prendre une décision qui se substitue à celle de l’administration (CE, Ass., 16 février 2009, Société Atom).

Par exemple, un retrait de points du permis de conduire est une sanction administrative. Dès lors, saisi d'un recours contre un tel retrait, le juge doit se prononcer comme juge du plein contentieux (CE, avis, 9 juillet 2010, n° 336556).

En revanche, les sanctions infligées par l'administration aux agents publics ne relèvent pas du plein contentieux mais du recours pour excès de pouvoir (CE, 13 décembre 2017, n° 400629).

Les conditions de recevabilité du recours de plein contentieux

Le recours de plein contentieux ne sera recevable que si certaines conditions tenant au requérant et à sa représentation sont remplies. En outre, comme dans le cas du recours pour excès de pouvoir, le recours de plein contentieux doit être exercé dans un certain délai.

Concernant le requérant

La recevabilité du recours de plein contentieux est subordonnée à l'existence d'un « droit lésé » du requérant. Autrement dit, le requérant ne peut saisir le juge du plein contentieux que pour se faire reconnaître un droit personnel à la suite d’une erreur ou de la carence de l’administration.

Exemples :

• Dans le contentieux de la responsabilité administrative, le requérant invoque son droit à réparation.
• Dans le contentieux fiscal, le requérant invoque son droit à une décharge d'impôt.
• Dans le contentieux des droits sociaux, le requérant invoque son droit à une prestation sociale.

Concernant la représentation du requérant

Le recours de plein contentieux est en principe soumis au ministère d’avocat : « les requêtes et les mémoires doivent, à peine d'irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d'une somme d'argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d'un litige né de l'exécution d'un contrat » (article R431-2 du Code de justice administrative).

Pour simplifier, cela signifie que le requérant doit être représenté par un avocat.

Toutefois, si le litige a un objet différent (exemple : contentieux électoral) de ceux cités à l'article R431-2 du Code de justice administrative, alors le ministère d'avocat n'est pas obligatoire.

En outre, même lorsque le litige a un objet qui correspond à l'un de ceux cités à l'article R431-2 du Code de justice administrative, le ministère d'avocat n'est pas obligatoire dans certains cas. Ainsi, l'article R431-3 du Code de justice administrative dispose que le ministère d'avocat n'est pas applicable :

« 1° Aux litiges en matière de contravention de grande voirie ;

2° Aux litiges en matière de contributions directes, de taxes sur le chiffre d'affaires et de taxes assimilées ;

3° Aux litiges d'ordre individuel concernant les fonctionnaires ou agents de l'Etat et des autres personnes ou collectivités publiques ainsi que les agents ou employés de la Banque de France ;

4° Aux litiges en matière de pensions, de prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d'emploi, d'emplois réservés et d'indemnisation des rapatriés ;

5° Aux litiges dans lesquels le défendeur est une collectivité territoriale, un établissement public en relevant ou un établissement public de santé ;

6° Aux demandes d'exécution d'un jugement définitif ;

7° Aux litiges relatifs aux décisions mentionnées au VI de l'article L. 314-1 et aux articles L. 314-9 et L. 351-1 du code de l'action sociale et des familles, au douzième alinéa de l'article L. 6143-4 du code de la santé publique et à l'article L. 162-24-1 du code de la sécurité sociale. »

Concernant le délai

Comme le recours pour excès de pouvoir, le recours de plein contentieux doit respecter le délai de recours de droit commun en matière administrative, figurant à l’article R421-1 du Code de justice administrative.

Ce délai est de deux mois à compter de la publication de l'acte s’il s’agit d’un règlement, ou à compter de la notification de l'acte s’il s’agit d’une décision individuelle.

Par ailleurs, le recours en contestation de la validité d'un contrat administratif ouvert aux tiers au contrat doit, lui aussi, être exercé dans un délai de deux mois « à compter de l'accomplissement des mesures de publicité appropriées » (CE, Ass., 4 avril 2014, Département du Tarn et Garonne). Cela correspond généralement à la publication d'un avis d'attribution du contrat.

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