L’acte administratif unilatéral : définition et régime

acte administratif unilatéral

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La définition d’acte administratif unilatéral

L’acte administratif unilatéral est :

  • Un acte juridique : autrement dit, il est une manifestation de volonté destinée à produire des effets de droit (c’est-à-dire des droits et des obligations).
  • Un acte unilatéral : en principe, il n’émane que d’une seule personne. Il se distingue donc du contrat administratif, qui est l’œuvre de plusieurs personnes.
  • Un acte émanant d’une autorité administrative. A ce titre, si l’acte émane généralement d’une personne publique, il peut également, dans certains cas, émaner d’une personne privée. Voir ci-dessous.
  • Un acte qui modifie l’ordonnancement juridique par les droits qu’il confère ou les obligations qu’il crée à l’égard des administrés indépendamment de leur consentement. Ainsi, l’administration peut imposer sa volonté à des personnes sans leur consentement (et sans l’autorisation d’un juge). C’est ce qu’on appelle le « privilège du préalable ». Les destinataires de l’acte doivent le respecter. S’ils le contestent devant un juge, le recours n’a pas d’effet suspensif : l’acte continue à s’appliquer tant que le juge n’a pas décidé de son illégalité.

 

Les personnes à l’origine de l’acte administratif unilatéral

Généralement, l’autorité administrative à l’origine de l’acte relève d’une personne publique. Il peut s’agir :

  • d’une autorité nationale. Exemples : Président de la République, Premier ministre, ministres.
  • d’un représentant de l’Etat au niveau territorial. Exemples : un préfet, un maire.

Mais l’acte peut également émaner d’une personne privée. Ainsi, les personnes privées qui gèrent un service public peuvent prendre des actes administratifs unilatéraux, à deux conditions (CE, 13 janvier 1961, Magnier) :

  • la décision doit être prise pour l’exécution de la mission de service public dont la personne privée est investie ; et
  • la décision doit être prise dans l’exercice d’une prérogative de puissance publique confiée à cette personne privée pour l’exécution de sa mission de service public.

Si ces deux conditions ne sont pas réunies, l’acte sera considéré comme un acte unilatéral de droit privé.

En outre, pour les personnes privées qui gèrent un service public industriel et commercial, seuls les actes réglementaires se rapportant à l’organisation dudit service public sont considérés comme des actes administratifs (T. confl., 15 janvier 1968, Compagnie Air France c/ Époux Barbier).

 

Les catégories d’actes administratifs

 

On distingue :

  • les actes réglementaires des actes non réglementaires ; et
  • les actes faisant grief des actes ne faisant pas grief.

 

Les actes réglementaires et les actes non réglementaires

Les actes réglementaires ont une portée générale et impersonnelle (la liste des destinataires de l’acte n’est pas définie). Ils s’appliquent à quiconque se trouvant, à un moment donné, dans leur champ d’application. Exemple : un arrêté municipal instituant une interdiction de fumer dans des lieux déterminés.

Les actes non réglementaires sont d’abord les actes individuels, ensuite les décisions d’espèce :

  • Les actes individuels : Contrairement aux actes réglementaires, les actes individuels s’appliquent à une ou plusieurs personnes, nommément désignées (les destinataires de l’acte sont identifiés ou identifiables). Exemples :  un permis de construire, un refus de titre de séjour…
  • Les décisions d’espèce : Ce sont des décisions ni réglementaires ni individuelles (article L. 221-7 du Code des relations entre le public et l’administration). Elles ne visent pas de personnes désignées, mais pour autant n’ont pas une portée générale et impersonnelle. Elles permettent l’application d’une réglementation préexistante à une opération particulière dont la réalisation impose leur édiction. Exemples : une déclaration d’utilité publique, une autorisation de mise sur le marché d’un médicament…

 

Les actes faisant grief et les actes ne faisant pas grief

On considère qu’un acte ne fait pas grief s’il n’a pas d’effet sur l’ordonnancement juridique. Les actes ne faisant pas grief sont :

  • Les actes préparatoires, au sens où ils préparent une mesure qui interviendra plus tard. Exemples :
    • les avis rendus par la commission spécialisée de la Haute autorité de santé (CE, 12 mai 2010, Société Roche, n° 316859).
    • la délibération par laquelle l’organe délibérant d’une collectivité territoriale émet un vœu (CE, 30 décembre 2011, Soc. Terra 95, n° 336383).
  • Les circulaires non impératives, c’est-à-dire les notes d’organisation interne à un service émises par le chef de service, qui ont pour objet d’interpréter le droit existant.
  • Les mesures d’ordre intérieur, c’est-à-dire les mesures internes à l’administration concernée, et qui sont d’importance minime pour leurs destinataires. Leur champ d’application s’est retreint (CE, 17 février 1995, Hardouin et Marie), mais on les retrouve encore dans certaines institutions où le pouvoir disciplinaire reste important, comme l’école ou l’armée. Exemple : une punition infligée à un élève est une mesure d’ordre intérieur.

mesure d'ordre intérieur

A l’inverse, on considère qu’un acte fait grief lorsqu’il modifie ou affecte l’ordonnancement juridique.

Cette distinction est importante, puisque seuls les actes faisant grief peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

Cependant, des actes qui ne font pas grief en soi (appartenant à la catégorie du « droit souple », comme des recommandations, des orientations…) peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir s’ils émanent d’autorités administratives indépendantes dotées d’un rôle de régulation dans le secteur qu’elles supervisent et « sont de nature à produire des effets notables, notamment de nature économique, ou ont pour objet d’influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles ils s’adressent » (CE, Ass., 21 mars 2016, Sté Fairvesta International GMBH et autres).

 

Le régime de l’acte administratif unilatéral

 

Nous exposerons successivement les règles concernant :

  • l’élaboration de l’acte administratif unilatéral ;
  • l’application de l’acte administratif unilatéral ; et
  • la disparition de l’acte administratif unilatéral.

 

L’élaboration de l’acte administratif unilatéral

La compétence de l’auteur de l’acte

En principe, les textes déterminent quelle est l’autorité compétente pour élaborer tel acte. Par exemple, la Constitution indique que le Président de la République signe les décrets délibérés en conseil des ministres et que le Premier ministre signe les décrets.

La compétence de l’autorité se décline en 3 éléments :

  • La compétence matérielle (ratione materiae) : la compétence peut porter sur des domaines précis. Exemple : le maire est compétent pour la police municipale.
  • La compétence temporelle (ratione temporis) : la compétence s’exerce pendant une durée déterminée.
  • La compétence territoriale (ratione loci) : l’autorité peut agir sur une certaine partie du territoire (national, régional, etc…).

Il faut toutefois noter qu’une autorité peut être remplacée provisoirement en cas d’absence. C’est ce qu’on appelle l’intérim. L’intérimaire exerce alors l’ « intégralité des pouvoirs attachés à la fonction » qui lui est confiée (CE, 29 janvier 1965, Mollaret).

De plus, une autorité peut déléguer à une autre autorité l’exercice d’une partie de ses compétences.

La délégation n’est possible que si un texte l’autorise, ce qui est fréquent (CE, 25 février 1949, Rocin). En outre, elle ne peut pas porter sur les compétences essentielles de l’autorité délégante (CE, Ass., 13 mai 1949, Couvrat).

La procédure d’adoption de l’acte

D’abord, certains actes ne peuvent être pris qu’à l’issue d’une certaine procédure qui suppose la consultation d’organismes pour avis. Ces avis peuvent être simples (l’autorité administrative est libre de ne pas les suivre) ou conformes (dans ce cas, l’administration est tenue de les suivre).

Ensuite, les sanctions, les décisions individuelles défavorables, ainsi que celles qui sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable (article L. 121-1 du Code des relations entre le public et l’administration). Dans ces hypothèses, la personne visée doit :

  • être informée de la procédure
  • pouvoir demander la communication du dossier la concernant (s’il s’agit d’une sanction)
  • avoir un délai raisonnable pour répondre, avant que l’administration ne se prononce

Par ailleurs, le principe est que l’acte ne doit être motivé que si un texte l’exige (CE, 24 avril 1964, Delahaye). Mais les décisions administratives individuelles défavorables, ainsi que celles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement, doivent obligatoirement être motivées (articles L. 211-2 et L. 211-3 du Code des relations entre le public et l’administration).

De même, l’acte ne doit être écrit que si un texte l’exige. C’est pourquoi certains actes sont simplement verbaux (CE, 11 mai 1987, Divier).

Cela explique également pourquoi les décisions implicites sont aussi des actes administratifs unilatéraux : « le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation » (article L. 231-1 du Code des relations entre le public et l’administration).

le silence de l'administration vaut acceptation

Enfin, si un texte exige que l’acte soit écrit, ce dernier doit alors être signé par l’autorité compétente (article L. 212-1 du Code des relations entre le public et l’administration). A défaut, l’acte est nul.

 

L’application de l’acte administratif unilatéral

L’entrée en vigueur de l’acte administratif unilatéral

Il faut distinguer entre les règlements et les décisions individuelles :

  • Pour les règlements : En principe, un acte réglementaire entre en vigueur le lendemain de l’accomplissement des formalités adéquates de publicité (publication au Journal officiel de la République française, ou affichage, selon les cas) (article L. 221-2 du Code des relations entre le public et l’administration).
  • Pour les décisions individuelles : Une décision individuelle favorable entre en vigueur dès sa signature ; si elle est défavorable, elle entre en vigueur à compter de sa notification à la personne visée.

En outre, il faut préciser qu’un acte administratif ne peut s’appliquer de manière rétroactive (CE, 25 juin 1948, Société du Journal l’Aurore ; article L. 221-4 du Code des relations entre le public et l’administration). Cela signifie qu’il ne peut pas produire d’effets juridiques à l’égard de situations qui existaient avant son entrée en vigueur.

L’exécution de l’acte administratif unilatéral

Si le ou les destinataires de l’acte ne s’y conforment pas, l’administration ne peut, en principe, recourir à des mesures d’exécution forcée ; elle ne peut que déclencher des sanctions pénales ou administratives.

Mais ce principe est assorti de limites ; l’administration peut recourir à l’exécution forcée de l’acte dans 3 hypothèses (T. confl., 2 décembre 1902, Société Immobilière de Saint-Just) :

  • en cas d’urgence.
  • si la loi le prévoit. Exemple : mise en fourrière d’un véhicule en stationnement gênant (article L. 325-1 du Code de la route).
  • s’il n’existe aucune autre voie de droit possible pour faire exécuter l’acte. Exemple : pas de sanction pénale.

 

La disparition de l’acte administratif unilatéral

La disparition d’un acte administratif peut avoir lieu par :

  • Une abrogation, qui met fin aux effets de l’acte seulement pour l’avenir.
  • Un retrait, qui met fin aux effets de l’acte pour l’avenir mais également pour le passé : l’acte est réputé n’avoir jamais existé. Il s’agit d’une exception au principe de non-rétroactivité des actes administratifs.

L’abrogation

Les actes non créateurs de droits peuvent toujours être abrogés (article L. 243-1 du Code des relations entre le public et l’administration).

Les actes créateurs de droits ne peuvent être abrogés que s’ils sont illégaux et si l’abrogation intervient dans un délai de 4 mois (article L. 242-1 du Code des relations entre le public et l’administration).

Le retrait

Les actes non créateurs de droits ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et si le retrait intervient dans un délai de 4 mois (article L. 243-3 du Code des relations entre le public et l’administration).

Les actes créateurs de droits, de même que les actes non créateurs de droit, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et si le retrait intervient dans un délai de 4 mois (article L. 242-1 du Code des relations entre le public et l’administration).

 

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La responsabilité administrative : pour faute et sans faute

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Dans un arrêt « Blanco » du 8 février 1873, le Tribunal des conflits a affirmé que la responsabilité de l’État doit être appréciée selon des règles qui ne sont pas celles du Code civil, lequel ne régit que les personnes de droit privé. C’est l’affirmation de la spécificité de la responsabilité administrative.

En matière de responsabilité administrative, le principe est la responsabilité pour faute. Pour engager la responsabilité de l’administration, il faut donc démontrer l’existence d’une faute, un préjudice et le lien de causalité entre les deux.

Toutefois, il existe des cas de responsabilité administrative sans faute ; la victime n’aura alors pas besoin de prouver la faute pour obtenir réparation. Elle devra simplement démontrer le préjudice et le lien de causalité entre le fait générateur et le préjudice.

Avant de nous intéresser plus en profondeur à la responsabilité pour faute et sans faute de l’administration, il convient de rappeler certains principes généraux qui s’appliquent à la responsabilité administrative.

 

Les principes généraux de la responsabilité administrative

 

La responsabilité de l’administration suppose la réunion de 3 conditions :

  • Un fait générateur de l’administration.
  • Un préjudice subi par la victime.
  • Un lien de causalité entre le fait générateur et le préjudice.

 

Le fait générateur

Le fait générateur peut être une faute, la réalisation d’un risque ou une rupture d’égalité devant les charges publiques.

Dans ces deux derniers cas, on est en présence d’une responsabilité sans faute. Nous y reviendrons plus tard dans cet article.

 

Le préjudice

Les caractères du préjudice

Pour être indemnisable, le préjudice doit être :

  • Certain : un préjudice purement éventuel ne peut être réparé. Pour autant, le préjudice n’a pas nécessairement à être actuel ; un préjudice futur peut être réparé s’il est certain.
  • Évaluable en argent. Exemples : perte d’un bien ou d’un revenu, atteinte à l’honneur ou à la réputation (CE, 29 décembre 2000, Treyssac), perte d’un être cher (CE, Ass., 24 novembre 1961, Letisserand)…

La réparation

Le préjudice doit être intégralement réparé.

La réparation aura lieu par le versement à la victime d’une somme d’argent, ou, plus rarement, en nature.

La date d’évaluation du préjudice

Le préjudice ne sera pas évalué à la même date selon que le dommage est causé à une personne ou à un bien :

  • Pour les dommages causés aux personnes : Ils doivent être évalués à la date du jugement de réparation du préjudice (CE, Ass., 21 mars 1947, Dame veuve Aubry).
  • Pour les dommages causés aux biens : Ils doivent être évalués à la date de réalisation du préjudice, c’est-à-dire « à la date où leur cause ayant pris fin et leur étendue étant connue, il peut être procédé aux travaux destinés à les réparer » (CE, 21 mars 1947, Compagnie générale des eaux).

 

Le lien de causalité

Les théories du lien de causalité

Comme en droit civil, le juge administratif utilise deux théories pour apprécier l’existence d’un lien de causalité entre le fait générateur et le préjudice :

  • La théorie de l’équivalence des conditions : Selon cette théorie, chaque élément ayant participé à la réalisation du dommage en est une cause.
  • La théorie de la causalité adéquate : Selon cette théorie, il n’y a qu’une seule cause du dommage. Il s’agit de l’élément qui a mené directement à la réalisation du dommage, qui était susceptible de provoquer le dommage dans le cours normal des choses.

C’est la théorie de la causalité adéquate qui est généralement retenue par le juge administratif.

C’est pourquoi le juge administratif est très attentif au délai qui s’écoule entre le fait générateur et la réalisation du dommage. Dans une affaire où un détenu n’avait pas regagné sa prison après une permission de sortie, et avait commis un meurtre plus de 6 mois plus tard, le lien de causalité n’était pas établi car le délai qui s’était écoulé entre le fait générateur (permission de sortie) et le dommage (meurtre) était trop important (CE, 27 mars 1985, Mme Henry).

Les causes d’exonération

Ce sont les causes qui font disparaître le lien de causalité entre le fait générateur et le préjudice. En l’absence de lien de causalité, la responsabilité de l’administration sera limitée, partiellement ou totalement. On distingue 3 causes d’exonération :

  • La force majeure : Comme en droit civil, la force majeure est un évènement extérieur au défendeur, imprévisible (l’évènement ne devait pas pouvoir être raisonnablement prévu) et irrésistible (les effets de l’évènement ne doivent pas pouvoir être évités par des mesures appropriées). Exemple : des précipitations d’une ampleur exceptionnelle qui ne se produisent que deux ou trois fois par siècle (CE, 15 novembre 2017, Société Swisslife).
cas de force majeure

C’est un cas de force majeure !

  • La faute de la victime : Il s’agit du cas où la victime a contribué à la réalisation du dommage. Exemples : une inattention, une imprudence…
  • Le fait du tiers : Il s’agit du cas où un tiers a contribué à la réalisation du dommage. Dans un tel cas, le tiers devra réparer la part du dommage qu’il a causé. A noter que cette cause d’exonération joue dans la responsabilité pour faute, mais pas dans la responsabilité sans faute (CE, 14 mai 1986, Commune de Cilaos).

 

L’imputabilité

Lorsqu’un dommage trouve sa cause dans plusieurs fautes qui, commises par des personnes différentes ayant agi de façon indépendante, portaient chacune en elle normalement ce dommage au moment où elles se sont produites, la victime peut rechercher la réparation de son préjudice en demandant la condamnation de l’une de ces personnes ou de celles-ci conjointement, sans préjudice des actions récursoires que les coauteurs du dommage pourraient former entre eux (CE, 2 juillet 2010, M. Madranges).

 

La responsabilité administrative pour faute

 

Les caractères de la faute

Pour engager la responsabilité de l’administration, la faute doit être illégale ; elle doit constituer un manquement à une obligation d’agir ou de s’abstenir. Exemples : une maladresse, une imprudence, une négligence, une inertie, un défaut de surveillance…

La distinction entre la faute personnelle et la faute de service

La faute peut consister en un mauvais fonctionnement du service public ou en une faute d’un agent dans l’exercice des missions qui lui ont été conférées. Afin de déterminer qui doit réparer le préjudice (l’agent ou l’administration qui l’emploie), il faut distinguer entre la faute de service et la faute personnelle (T. confl., 30 juillet 1873, Pelletier).

La faute personnelle est la faute commise par l’agent :

  • en dehors de l’exercice de ses fonctions (exemple : l’accident causé par un militaire en permission avec son véhicule personnel : CE, 28 juillet 1951, Société Standard des pétroles) ; ou
  • dans l’exercice de ses fonctions, mais particulièrement grave ou révélant une intention de nuire (exemple : le pompier qui allume volontairement un incendie : CE, 13 mai 1991, Société d’assurance Les mutuelles unies).

Elle engage la responsabilité personnelle de l’agent, sur son patrimoine propre, devant le juge judiciaire qui applique les règles du droit civil.

En ce qui concerne la faute de service, il s’agit :

  • du mauvais fonctionnement global du service ; ou
  • d’une faute commise par un agent, mais totalement dans l’exercice de ses fonctions.

Elle engage la responsabilité de l’administration, sur le patrimoine public, devant le juge administratif qui applique les règles du droit public.

Il faut toutefois noter que la distinction entre faute de service et faute personnelle pose un problème ; si l’agent qui a commis une faute personnelle est insolvable, la victime ne pourra pas obtenir réparation de son préjudice. Ainsi, afin de faciliter l’indemnisation de la victime, le juge utilise la théorie du cumul des responsabilités, qui laisse une option à la victime :

  • Si à la fois une faute personnelle et une faute de service sont à l’origine d’un même dommage, la victime peut, au choix, demander réparation de l’intégralité de son préjudice soit à l’administration, soit à l’agent (CE, 3 février 1911, Anguet).
  • Si seule une faute personnelle, soit commise à l’occasion du service soit commise hors du service mais non dépourvue de tout lien avec lui, est à l’origine du dommage, la victime peut toute de même, au choix, demander réparation de son préjudice soit à l’administration, soit à l’agent (CE, 26 juillet 1918, Lemonnier). L’agent ne répond donc que de la faute purement personnelle, totalement dépourvue de lien avec le service.

En outre, lorsque l’administration a réparé le préjudice causé par une faute personnelle, elle peut ensuite se retourner contre l’agent auteur de la faute personnelle pour qu’il contribue à la réparation (CE, Ass., 28 juillet 1951, Laruelle). C’est ce qu’on appelle une action récursoire.

La distinction entre la faute simple et la faute lourde

Dans la majorité des cas, une faute simple suffira pour engager la responsabilité de l’administration. La faute lourde est aujourd’hui très rarement exigée. Ainsi :

  • Aujourd’hui, il suffit généralement d’une faute simple pour engager la responsabilité de l’administration du fait d’une activité de police administrative. Mais dans certains cas, une faute lourde est exigée. Exemples :
    • pour les dommages causés par la faute des services de renseignement : « seule une faute lourde est de nature à engager la responsabilité de l’Etat à l’égard des victimes d’actes de terrorisme à raison des carences des services de renseignement dans la surveillance d’un individu ou d’un groupe d’individus » (CE, 18 juillet 2018).
    • pour la mise en œuvre abusive de contrôles d’identité au faciès (Cass. Crim., 3 novembre 2016, n° 15-85.548).
  • La faute lourde est également exigée pour les activités de contrôle et de tutelle :
    • contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales (CE, 25 juillet 2018, Société Les Hauts du golf)
    • contrôle de tutelle sur les établissements publics
    • contrôle de tutelle sur les collectivités territoriales
  • La faute lourde est enfin exigée pour engager la responsabilité de la juridiction administrative. Mais il y a une limite : une faute simple suffira dans le cas où un préjudice a été causé du fait de la durée excessive d’une procédure (CE, Ass., 28 juin 2002, Ministre de la justice c./ Magiera).

 

La preuve de la faute

Pour être indemnisée, la victime doit prouver la faute de l’administration, ce qui n’est pas toujours facile. Afin de faciliter la tâche de la victime, il existe, dans certains domaines, un mécanisme de présomption de faute : la victime doit alors seulement prouver le lien de causalité entre l’action de l’administration et le préjudice qu’elle a subi. Elle n’a pas à prouver la faute ; c’est à l’administration de prouver qu’elle n’a pas commis de faute.

La présomption de faute s’applique :

  • en matière de responsabilité du fait des accidents causés aux usagers des ouvrages publics. Il y a une présomption de défaut d’entretien normal de l’ouvrage public ; l’administration doit prouver qu’elle a correctement entretenu l’ouvrage.
  • en matière de responsabilité du fait des actes médicaux de soins courants procurés aux usagers des hôpitaux publics.

 

La responsabilité administrative sans faute

 

La responsabilité administrative pour risque

Lorsque l’administration fait peser, dans l’exercice normal de son activité, un risque sur des personnes, elle doit les indemniser si ce risque se réalise. Ce risque peut être lié à :

  • une chose dangereuse ou une activité dangereuse
  • une activité exécutée, à la demande de l’administration, par un collaborateur du service public

La responsabilité liée à une chose dangereuse ou une activité dangereuse

Indépendamment de toute faute, l’administration doit réparer les dommages causés aux administrés par l’utilisation de choses dangereuses (exemples : armes à feu, explosifs…) (CE, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers) ou par des activités dangereuses (exemples : méthodes de réinsertion sociale comme les sorties pour les détenus ou les malades psychiatriques).

La responsabilité à l’égard des collaborateurs de l’administration

Indépendamment de toute faute, l’administration doit réparer les dommages subis par ses collaborateurs à l’occasion d’activités dont elle a ordonné l’exécution (exemple : un accident de travail subi par l’un de ses ouvriers : CE, 21 juin 1895, Cames).

Cette solution s’applique non seulement pour les collaborateurs permanents, mais également pour les collaborateurs occasionnels qui ont participé à une mission de service public relevant de la puissance publique (CE, Ass., 22 novembre 1946, Commune de Saint Priest la Plaine).

 

La responsabilité administrative pour rupture d’égalité devant les charges publiques

L’administration doit indemniser la personne qui est la seule à souffrir des conséquences d’un acte ou d’une activité menée dans l’intérêt général. Ainsi, la victime d’un dommage anormal et spécial (qui atteint un certain seuil de gravité et qui ne concerne que certains membres de la collectivité) pourra obtenir réparation auprès de l’administration.

La responsabilité du fait des lois et conventions internationales

Une loi peut être à l’origine d’un dommage anormal et spécial que l’administration doit réparer, indépendamment de toute faute (CE, Ass., 14 janv. 1938, Société des produits laitiers La Fleurette).

A noter que la responsabilité de l’Etat peut aussi être engagée pour réparer l’ensemble des dommages dus à la violation par une loi d’une convention internationale (CE, Ass., 8 février 2007, Gardedieu). Il ne s’agit pas d’une responsabilité sans faute ; le dommage n’a pas à être anormal et spécial.

En outre, la responsabilité de l’administration peut également être engagée pour réparer des dommages nés de conventions internationales conclues par la France (CE, Ass., 30 mars 1966, Compagnie générale d’énergie radio-électrique).

La responsabilité du fait des actes administratifs réguliers

Concernant les actes individuels, l’hypothèse est la suivante : un administré obtient une décision de justice ; ne pouvant en obtenir l’exécution, il demande le concours de la force publique, qui lui est refusé. Dans un tel cas, le refus par l’administration d’utiliser le concours de la force publique pour faire exécuter une décision de justice peut causer un préjudice que l’administration doit réparer, même en l’absence de faute (CE, 30 novembre 1923, Couitéas).

Concernant les règlements, indépendamment de toute faute, ils peuvent causer à une ou plusieurs personnes un préjudice que l’administration devra réparer (CE, 22 février 1963, Commune de Gavarnie). Exemple : un règlement modifiant les conditions de circulation des poids lourds, ce qui entraîne la disparition de la clientèle d’un relais routier (CE, 13 mai 1987, Aldebert).

 

La responsabilité administrative pour garde

Indépendamment de toute faute, l’administration doit réparer les dommages causés par les personnes dont elle a la garde. Exemple : en raison des pouvoirs dont l’Etat se trouve investi lorsqu’un mineur a été confié à un service ou établissement qui relève de son autorité, sa responsabilité est engagée, même sans faute, pour les dommages causés aux tiers par ce mineur (CE, Sect., 11 février 2005, GIE Axa Courtage).

 

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Le recours de plein contentieux : définition, domaine et conditions

recours de plein contentieux

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Le recours de plein contentieux : définition

Également appelé recours de pleine juridiction, le recours de plein contentieux est un recours par lequel il est possible de demander au juge administratif, non seulement de valider ou d’annuler un acte administratif, mais également de réformer l’acte, de lui en substituer un nouveau ou encore de condamner au paiement d’une somme d’argent.

Saisi d’un recours de plein contentieux, le juge administratif dispose donc de pouvoirs étendus.

C’est précisément en cela que le recours de plein contentieux se distingue du recours pour excès de pouvoir. En effet, dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, l’administré attaque un acte administratif dont il se borne à contester la légalité. Ainsi, le juge est seulement saisi pour annuler l’acte administratif en question. Il n’a que deux choix possibles : soit il fait droit à la requête et il annule l’acte, soit il n’y fait pas droit et il valide l’acte.

Au contraire, dans le recours de plein contentieux, l’administré attaque une action, une activité de l’administration. Le recours de plein contentieux permet au juge de substituer son appréciation à celle de l’autorité administrative qui a pris l’acte.

C’est pourquoi le juge du plein contentieux, pour prendre sa décision, se place à la date du prononcé de sa décision, tandis que le juge de l’excès de pouvoir se place à la date à laquelle l’acte contesté a été pris.

Le juge du plein contentieux devra donc :

  • appliquer, le cas échéant, une loi postérieure plus douce.
  • prendre en compte les changements dans la situation factuelle du requérant.

 

Le domaine du recours de plein contentieux

 

Le contentieux de pleine juridiction recouvre différents domaines :

  • le contentieux contractuel.
  • le contentieux fiscal.
  • le contentieux électoral.
  • le contentieux de la protection de l’environnement.
  • le contentieux des droits sociaux.
  • le contentieux de la responsabilité, dans lequel le requérant cherche à engager la responsabilité de l’administration pour obtenir réparation de son préjudice.
  • le contentieux des sanctions.

 

Le contentieux contractuel

Les parties à un contrat administratif peuvent saisir le juge d’un recours de plein contentieux afin de contester la validité du contrat (CE, 28 décembre 2009, Béziers I).

En outre, une partie à un contrat administratif peut saisir le juge d’un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation de ce contrat prise par l’administration et demandant la reprise des relations contractuelles (CE, 21 mars 2011, Béziers II).

Mais le recours en contestation de la validité d’un contrat administratif est également ouvert aux tiers.

En effet, un tiers susceptible d’être lésé de manière directe et certaine par un contrat administratif peut former devant le juge du contrat un recours de plein contentieux afin de contester la validité du contrat ou de certaines de ses clauses (CE, Ass., 4 avril 2014, Département du Tarn et Garonne).

Par ailleurs, un tiers dont la demande de mettre fin à l’exécution du contrat a été refusée peut exercer devant le juge un recours de plein contentieux demandant la fin de l’exécution du contrat (CE, Sect., 30 juin 2017, Syndicat mixte de promotion de l’activité trans-manche).

 

Le contentieux fiscal

Le contentieux fiscal est un contentieux de pleine juridiction.

En effet, dans le contentieux fiscal, le juge n’est pas limité à la seule alternative d’annuler ou de valider la décision. Il peut certes décider la décharge de l’imposition litigieuse, qui ressemble, dans ses effets, à une décision d’annulation. Mais il a aussi la possibilité de réformer la décision, en réduisant l’imposition.

En outre, relèvent du contentieux de pleine juridiction :

  • le contentieux du recouvrement (CE, 23 mars 1988, Société Mercuri X)
  • la demande tendant à la restitution d’une taxe (CE, 5 octobre 2016, Société Red Bull On Premise et Red Bull Off Premise)

 

Le contentieux électoral

En matière de contentieux électoral, le juge, s’il constate de graves irrégularités ayant pu modifier les résultats du scrutin, peut déclarer vainqueur celui qui avait initialement perdu.

Ainsi, au regard des pouvoirs étendus dont dispose le juge dans le contentieux électoral, il ne fait pas de doute qu’il s’agit d’un contentieux de pleine juridiction.

 

Le contentieux de la protection de l’environnement

contentieux de la protection de l'environnement

L’article L181-1 du Code de l’environnement prévoit que les installations, ouvrages, travaux et activités mentionnés au I de l’article L214-3, y compris les prélèvements d’eau pour l’irrigation en faveur d’un organisme unique en application du 6° du II de l’article L211-3, et les installations classées pour la protection de l’environnement mentionnées à l’article L512-1, sont soumis à autorisation environnementale.

Selon l’article L181-9 du Code de l’environnement, l’instruction de la demande d’autorisation environnementale se déroule en trois phases :

  • Une phase d’examen
  • Une phase d’enquête publique
  • Une phase de décision

Toutefois, l’autorité administrative compétente peut rejeter la demande à l’issue de la phase d’examen lorsque celle-ci fait apparaître que l’autorisation ne peut être accordée en l’état du dossier ou du projet.

Or en application de l’article L181-17 du Code de l’environnement, cette demande d’autorisation environnementale est soumise à un contentieux de pleine juridiction.

 

Le contentieux des droits sociaux

Le contentieux de l’aide sociale est un plein contentieux (CE, 25 novembre 1998, n° 181242, Dpt Nord).

En conséquence, les décisions relatives à l’allocation du revenu de solidarité active (RSA) font l’objet de recours de plein contentieux  : « en confiant, par la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion, le contentieux né de la contestation des décisions relatives au revenu de solidarité active aux juridictions administratives de droit commun, le législateur n’a pas entendu que les recours portés devant ces dernières soient d’une autre nature que celle de recours de plein contentieux reconnu par la jurisprudence aux recours précédemment portés devant les commissions départementales d’aide sociale en matière de revenu minimum d’insertion. Au demeurant, le juge administratif de droit commun se trouve saisi, comme l’étaient les commissions départementales, de questions qui justifient, par leur nature, qu’il dispose de pouvoirs excédant ceux d’un juge de l’annulation pour excès de pouvoir » (CE, avis, 23 mai 2011, Mme Popin et M. El Moumny).

 

Le contentieux de la responsabilité

Le contentieux de la responsabilité qui peut incomber à l’administration pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’elle emploie est un contentieux de pleine juridiction.

En effet, le juge doit disposer de pouvoirs étendus pour apprécier non seulement l’existence de la responsabilité et du droit à réparation, mais également l’étendue et les modalités de cette réparation.

Par exemple, relèvent du contentieux de pleine juridiction :

  • les litiges nés du fait des accidents causés aux usagers des ouvrages publics.
  • les litiges nés du fait du mauvais fonctionnement du service public. Exemple : L’action en réparation des dommages causés par une vaccination est un recours de plein contentieux (CE, 7 février 2017, Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales, n° 391912).

 

Le contentieux des sanctions

Dans un arrêt de principe, le Conseil d’État a jugé que, lorsqu’il est saisi d’une contestation relative à une sanction infligée par l’administration à un administré, le juge administratif se prononce toujours comme juge du plein contentieux (CE, Ass., 16 février 2009, Société Atom).

Par exemple, un retrait de points du permis de conduire est une sanction. Dès lors, saisi d’un recours contre un tel retrait, le juge doit se prononcer comme juge du plein contentieux (CE, avis, 9 juillet 2010, n° 336556).

En revanche, les sanctions infligées par l’administration aux agents publics ne relèvent pas du plein contentieux mais du recours pour excès de pouvoir (CE, 13 décembre 2017, n° 400629).

 

Les conditions de recevabilité du recours de plein contentieux

 

Le recours de plein contentieux ne sera recevable que si certaines conditions tenant au requérant et à sa représentation sont remplies. En outre, comme dans le cas du recours pour excès de pouvoir, le recours de plein contentieux doit être exercé dans un certain délai.

 

Concernant le requérant

Dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, le requérant doit simplement justifier d’un intérêt à agir (l’acte en question doit avoir un impact sur sa situation juridique).

En revanche, dans le recours de plein contentieux, le requérant doit pouvoir faire état d’un préjudice. Autrement dit, la recevabilité du recours de plein contentieux est subordonnée à l’existence d’un droit lésé du requérant. Le requérant demande que soit reconnue la violation d’un de ses droits et que soit réparé le préjudice qui en est résulté.

Il faut toutefois préciser que la reconnaissance d’un droit lésé n’est pas subordonnée à la violation d’une situation juridiquement protégée. Ainsi, la jurisprudence a admis qu’un concubin pouvait obtenir réparation du préjudice subi du fait du décès de son compagnon (CE, Ass., 28 juillet 1951, Béranger ; CE, Ass., 3 mars 1978, Dame Muësser veuve Lecompte).

 

Concernant la représentation du requérant

Le recours de plein contentieux est parfois soumis au ministère d’avocat : “les requêtes et les mémoires doivent, à peine d’irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d’une somme d’argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d’un litige né de l’exécution d’un contrat” (article R431-2 du Code de justice administrative).

Pour simplifier, cela signifie que le requérant doit être représenté par un avocat.

Toutefois, si le litige a un objet différent (exemple : contentieux électoral) de ceux cités à l’article R431-2 du Code de justice administrative, alors le ministère d’avocat n’est pas obligatoire.

En outre, même lorsque le litige a un objet qui correspond à l’un de ceux cités à l’article R431-2 du Code de justice administrative, le ministère d’avocat n’est pas obligatoire dans certains cas. Ainsi, l’article R431-3 du Code de justice administrative dispose que le ministère d’avocat n’est pas applicable :

“1° Aux litiges en matière de contravention de grande voirie ;

2° Aux litiges en matière de contributions directes, de taxes sur le chiffre d’affaires et de taxes assimilées ;

3° Aux litiges d’ordre individuel concernant les fonctionnaires ou agents de l’Etat et des autres personnes ou collectivités publiques ainsi que les agents ou employés de la Banque de France ;

4° Aux litiges en matière de pensions, de prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi, d’emplois réservés et d’indemnisation des rapatriés ;

5° Aux litiges dans lesquels le défendeur est une collectivité territoriale, un établissement public en relevant ou un établissement public de santé ;

6° Aux demandes d’exécution d’un jugement définitif.”

 

Concernant le délai

Comme le recours pour excès de pouvoir, le recours de plein contentieux doit respecter le délai de recours de droit commun en matière administrative, figurant à l’article R421-1 alinéa 1 du Code de justice administrative.

Ce délai est de deux mois à compter de la publication de la décision s’il s’agit d’un règlement, ou à compter de la notification de la décision s’il s’agit d’une décision individuelle.

De plus, le délai pour exercer un recours de plein contentieux est également de deux mois dans le cas d’une décision implicite. Cela résulte de l’article R421-2 du Code de justice administrative, qui dispose que : “sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient avant l’expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours”.

 

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Le recours pour excès de pouvoir : définition, conditions et effets

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Le recours pour excès de pouvoir est, avec le recours de plein contentieux, un des deux principaux recours administratifs.

Dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, le juge administratif peut annuler pour illégalité une décision administrative. Il faut bien comprendre que le juge n’est pas libre dans sa décision ; il peut simplement annuler ou valider la décision en question.

Au contraire, dans le cadre du recours de plein contentieux, le juge ne se limite pas à annuler ou valider la décision ; il peut aussi se prononcer lui-même sur l’affaire.

Par ailleurs, il est parfois obligatoire d’exercer, avant de saisir le juge, un recours gracieux ou hiérarchique auprès de l’administration. Par exemple, en matière de communication de documents administratifs, un recours préalable obligatoire doit être exercé auprès de la Commission d’accès aux documents administratifs.

 

Le recours pour excès de pouvoir : définition

Le recours pour excès de pouvoir est un recours par lequel il est possible de demander au juge administratif de contrôler la légalité d’une décision administrative. En cas d’illégalité, la décision sera annulée.

A noter qu’il existe un principe général du droit public selon lequel toute décision administrative peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (CE, Ass., 17 février 1950, Dame Lamotte). Ainsi, le recours pour excès de pouvoir est toujours possible contre une décision administrative, même si aucun texte ne le prévoit. C’est un recours d’ordre public.

A ce titre, le requérant ne peut y renoncer par avance (CE, 13 février 1948, Louarn ; CE, Ass., 19 novembre 1955, Andréani). Il ne peut pas non plus renoncer au bénéfice de la chose jugée (CE, Sect., 13 juillet 1967, École privée de filles de Pradelles).

 

Les conditions du recours pour excès de pouvoir

 

Un acte pourra être déféré au juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir si plusieurs conditions sont réunies. Ces conditions ont trait à l’acte en lui-même et au requérant. Il faut également respecter un certain délai pour agir.

 

Concernant l’acte

En principe, seuls les actes administratifs unilatéraux peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

Pour rappel, un acte administratif unilatéral est un acte juridique émanant d’une autorité administrative destiné à produire des effets juridiques (c’est-à-dire des droits et des obligations).

Ne peuvent donc pas faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir les actes qui ne produisent pas d’effets juridiques, à savoir :

  • les actes préparatoires, c’est-à-dire les actes préparant une mesure qui interviendra plus tard. Exemples :
    • la délibération par laquelle l’organe délibérant d’une collectivité territoriale émet un vœu (CE, 30 décembre 2011, Soc. Terra 95, n° 336383).
    • les avis rendus par la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) dans le cadre de la procédure de délivrance des permis de construire (CE, 15 décembre 2010, Société Montludis, n° 334627).
  • les circulaires non impératives, c’est-à-dire les notes d’organisation interne à un service qui sont émises par le chef de service, et dont l’objet est d’interpréter le droit existant afin d’indiquer aux agents comment ils doivent appliquer une loi ou un règlement. Puisqu’elles se contentent d’interpréter le droit sans le modifier, sans produire d’effets juridiques, elles échappent au recours pour excès de pouvoir. En revanche, les circulaires qui donnent une interprétation impérative (et pas simplement indicative) du droit existant peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (CE, Sect., 18 décembre 2002, Duvignères).
  • les mesures d’ordre intérieur, c’est-à-dire les mesures internes à l’administration concernée, et qui sont de faible importance pour leurs destinataires. Leur champ d’application est plus retreint qu’auparavant (CE, 17 février 1995, Hardouin et Marie). Mais elles subsistent dans des institutions où le pouvoir disciplinaire est important, comme la prison, l’armée, l’école… Par exemple, une punition infligée à un élève est une mesure d’ordre intérieur.

Si le principe est que les actes dépourvus d’effets juridiques ne peuvent pas faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, il existe toutefois des limites. En particulier, les actes de droit souple prononcés par les autorités de régulation (exemple : l’Autorité des marchés financiers) peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir s’ils sont « de nature à produire des effets notables, notamment de nature économique, ou ont pour objet d’influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles ils s’adressent » (CE, Ass., 21 mars 2016, Sté Fairvesta International GMBH et autres). Ces actes peuvent être des avis, des recommandations, des positions…

 

Concernant le requérant

Il doit justifier d’un intérêt à agir. Autrement dit, l’acte doit lui faire grief tel un acte décisoire (fait grief une décision qui modifie par elle-même la situation juridique d’une personne).

On peut citer quelques exemples.

Ainsi, le fait pour un requérant d’être contribuable communal suffit à lui donner un intérêt pour attaquer les mesures à caractère financier ou fiscal intéressant la commune (CE, 29 mars 1901, Casanova).

De même, le fait d’être usager d’un service public suffit pour attaquer les mesures d’organisation et de fonctionnement du service public en question (CE, 21 décembre 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix de Seguey Tivoli).

En outre, l’hôtelier d’une station touristique a intérêt à contester un arrêté qui fixe la date des vacances scolaires à une date qui ne l’arrange pas, car cette situation peut lui faire perdre une partie de son chiffre d’affaires (CE, 28 mai 1971, Damasio).

On comprend ainsi que le requérant doit souffrir d’une atteinte dans ses intérêts. Mais cette atteinte n’a pas nécessairement à être de nature financière ou économique. L’atteinte peut également être morale. Exemple : une atteinte portée à la dignité du titre d’ancien combattant (CE, 13 mai 1949, Bourgoin).

Par ailleurs, aussi bien les personnes physiques que les personnes morales peuvent exercer un recours pour excès de pouvoir. Mais comme pour les personnes physiques, les personnes morales doivent justifier d’un intérêt à agir. A ce titre, les personnes morales, aussi bien de droit public que de droit privé, auront un intérêt à agir si l’acte leur fait grief dans leurs intérêts, dans leur existence, dans leur activité…

Parfois cependant, l’intérêt à agir sera difficile à caractériser. C’est particulièrement le cas pour les recours des groupements, associations, syndicats… Ainsi :

  • Les groupements ne peuvent contester que les actes qui ont un impact direct sur les intérêts qu’ils ont pour mission de défendre (CE, 7 mars 2018, Association collectif danger aérodrome Aix-les-Milles).
  • Ils ne peuvent contester que les actes qui portent atteinte aux intérêts collectifs de leurs membres, et non ceux qui portent atteinte à leurs intérêts individuels.

 

Concernant le délai

Selon l’article R421-1 du Code de justice administrative, le délai pour exercer un recours contre une décision administrative est de deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée”.

Il s’agit du délai de droit commun en matière administrative. Le recours pour excès de pouvoir doit être effectué dans ce délai de deux mois.

Le délai court à compter de la publication de la décision s’il s’agit d’un règlement et de la notification de la décision s’il s’agit d’une décision individuelle. Concernant plus particulièrement les décisions individuelles, le délai sera non pas de deux mois, mais d’un an, si la notification ne contient pas les délais de recours ou les voies de recours possibles (CE, Ass., 13 juillet 2016, Czabaj).

Le délai est également de deux mois en cas de recours contre une décision implicite : “sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet” (article R421-2 du Code de justice administrative).

Passé ce délai, l’acte ne peut plus être déféré au juge par la voie du recours pour excès de pouvoir.

 

Les effets du recours pour excès de pouvoir

Saisi d’un recours pour excès de pouvoir, le juge n’a le choix qu’entre deux solutions : valider ou annuler l’acte. Si l’acte est annulé, il est annulé à l’égard de tous les administrés, pas seulement le requérant. En outre, il est annulé de manière rétroactive ; on fait comme s’il n’avait jamais existé.

Le principe est donc l’annulation rétroactive de l’acte. Toutefois, le juge a la possibilité de moduler dans le temps les effets de l’annulation (CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC !), s’il apparaît que l’effet rétroactif de l’annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien temporaire de ses effets.

 

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La voie de fait en droit administratif : définition et utilité

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La voie de fait : définition

Selon l’arrêt Bergoend du 17 juin 2013, il y a voie de fait lorsque l’administration :

  • Soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière, portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction d’un droit de propriété ;
  • Soit a pris une décision qui a les mêmes effets d’atteinte à la liberté individuelle ou d’extinction d’un droit de propriété et qui est manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative (T. confl., 17 juin 2013, Bergoend).

En l’espèce, il a été jugé que l’implantation, même sans titre, d’un ouvrage public sur le terrain d’une personne privée ne constitue pas un acte manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l’administration et n’aboutit pas à l’extinction d’un droit de propriété. Ainsi, une telle situation n’est pas constitutive d’une voie de fait.

Cette nouvelle définition de la voie de fait posée par l’arrêt Bergoend constitue une rupture avec une jurisprudence ancienne (T. confl., 8 avr. 1935, Action française). En effet, jusqu’à cet arrêt, la voie de fait désignait l’acte administratif portant atteinte au droit de propriété ou à une liberté fondamentale d’une manière si grave qu’il en perdait, en quelque sorte, son caractère administratif et était dès lors confié au juge judiciaire. Il fallait donc deux conditions pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de voie de fait :

  • une atteinte au droit de propriété ou à une liberté fondamentale
  • une atteinte suffisamment grave pour entraîner la dénaturation de l’acte

On le voit donc clairement, la nouvelle définition de la voie de fait diffère de celle qui préexistait avant l’arrêt Bergoend.

D’abord, il y a aujourd’hui voie de fait en cas d’atteinte à une liberté individuelle et non plus d’atteinte à une liberté fondamentale. Or ces deux termes ne sont pas synonymes. Toute liberté individuelle est une liberté fondamentale. Mais toute liberté fondamentale n’est pas nécessairement une liberté individuelle. La liberté de la presse par exemple, est une liberté fondamentale mais n’est pas une liberté individuelle.

Ensuite, il y a voie de fait en cas d’extinction du droit de propriété, et non plus simplement en cas d’atteinte grave au droit propriété. Or l’extinction n’est qu’une des atteintes possibles au droit de propriété. Il peut effectivement exister de nombreuses atteintes au droit de propriété qui n’aboutissent pas nécessairement à son extinction.

La nouvelle définition donnée par l’arrêt Bergoend conduit donc à une restriction du champ de la voie de fait.

 

L’utilité de la notion de voie de fait

Très simplement, la notion de voie de fait est utile pour la répartition des compétences entre le juge administratif et le juge judiciaire aux fins du contrôle de légalité des actes administratifs.

En effet, c’est en principe le juge administratif qui contrôle la légalité des actes pris par l’administration. Mais dans certains cas, c’est le juge judiciaire qui sera compétent en matière administrative.

D’abord, la loi peut attribuer un contentieux au juge judiciaire. Par exemple, le juge judiciaire est compétent pour trancher les contestations relatives aux impôts indirects et assimilés (droits d’enregistrement, taxe de publicité foncière…).

Mais ce n’est pas tout. Le juge judiciaire est également compétent en cas de voie de fait. Ainsi, pour les atteintes à la liberté individuelle et au droit de propriété qui sont constitutives d’une fois de fait, c’est le juge judiciaire qui sera compétent pour en ordonner la cessation ou la réparation.

Inversement, si l’atteinte à la liberté individuelle ou au droit de propriété ne réunit pas les conditions de la voie de fait, c’est le juge administratif qui sera compétent. Ainsi, puisque la qualification de voie de fait implique aujourd’hui une extinction du droit de propriété (et non plus simplement une atteinte grave au droit de propriété) ou une atteinte à une liberté individuelle (et non plus à une liberté fondamentale), le juge administratif sera compétent en cas d’atteinte au droit de propriété qui n’aboutit pas à son extinction ou en cas d’atteinte à une liberté qui n’est pas une liberté individuelle (comme la liberté de la presse par exemple).

Ainsi, dans l’arrêt Bergoend, étant donné que l’atteinte au droit de propriété n’avait pas abouti à son extinction, c’est le juge administratif qui a été reconnu comme compétent, et non le juge judiciaire.

Dans une autre affaire, un ressortissant sénégalais avait été maintenu pendant quarante-huit heures en zone d’attente d’un aéroport par décision du ministère de l’intérieur et ses documents d’identité italiens, suspectés d’être falsifiés ou contrefaits, avaient été retenus par la police des frontières. Le Tribunal des conflits a considéré qu’en plaçant l’intéressé en zone d’attente et en retenant ses documents d’identité au-delà du temps strictement nécessaire à l’exercice du contrôle d’identité et de la régularité de sa situation, la police des frontières avait pu porter atteinte à la liberté d’aller et venir de l’intéressé. Toutefois, le Tribunal des conflits a précisé que cette liberté n’entrait pas dans le champ de la liberté individuelle (au sens de l’article 66 de la Constitution), de sorte qu’une telle atteinte ne pouvait pas être considérée comme une voie de fait. Le litige relevait donc de la compétence du juge administratif (T. confl., 12 février 2018). Cette solution marque un revirement par rapport à la jurisprudence antérieure, qui avait tendance à considérer qu’une atteinte à la liberté d’aller et venir pouvait constituer une voie de fait (T. confl., 19 novembre 2001, Mohamed c/ Ministre de l’Intérieur).

On le voit avec ce dernier exemple ; la notion de liberté individuelle est plus restrictive que celle de liberté fondamentale. La redéfinition de la notion de voie de fait par l’arrêt Bergoend opère donc un renforcement de la compétence du juge administratif, au détriment du juge judiciaire.

 

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L’erreur manifeste d’appréciation en droit administratif

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L’erreur manifeste d’appréciation : définition et exemples

L’erreur manifeste d’appréciation correspond à une erreur grossière, évidente, que personne ne ferait. Elle consiste en une disproportion excessive entre les faits et la décision prise par l’administration sur leur fondement.

On peut citer quelques exemples.

Ainsi, dans une affaire, l’administration avait considéré, au regard des conditions irrégulières d’entrée et de séjour d’un étranger en France et de son absence de revenu, que la présence du sieur Pardov sur le territoire français constituait une menace pour l’ordre public. Mais selon le Conseil d’Etat, en estimant que ces faits permettaient de considérer la présence du sieur Pardov en France comme une menace pour l’ordre public, l’administration a commis une erreur manifeste d’appréciation (CE, 3 février 1975, Sieur Pardov).

On comprend bien cette décision du Conseil d’Etat. En effet, si l’entrée sur le territoire français du sieur Pardov est irrégulière, ce n’est pas pour autant que sa présence est constitutive d’une menace pour l’ordre public. Pour rappel, l’ordre public désigne la sécurité, la salubrité et la tranquillité publiques. Or dans les faits de l’espèce, rien ne vient établir que la présence du sieur Pardov menace la sécurité, la salubrité et la tranquillité publiques. Il s’agit d’une décision manifestement disproportionnée de l’administration, et donc d’une erreur manifeste d’appréciation.

Dans une autre affaire, de l’alcool avait été servi dans une discothèque à un jeune homme alors qu’il était manifestement ivre. Ce jeune homme s’était accidentellement noyé quelques heures plus tard. Le Conseil d’Etat a considéré qu’en raison de la gravité de l’infraction, de la circonstance qu’une infraction de même nature avait déjà été relevée dans l’établissement et des responsabilités pesant sur les exploitants dans la survenance de ces faits, le préfet n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en prononçant une mesure de fermeture de six mois, soit la durée maximale prévue par l’article L3332-15 du Code de la santé publique (CE, 12 décembre 2014, Ministre de l’intérieur).

Là encore, la décision du Conseil d’Etat est compréhensible ; au regard de la gravité des faits, la fermeture de la discothèque pour six mois ne semble pas être une mesure manifestement disproportionnée. Dès lors, la décision du préfet ne pouvait pas être entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

 

Le champ d’application de l’erreur manifeste d’appréciation

Pour bien comprendre ce qu’est l’erreur manifeste d’appréciation, il faut comprendre dans quels cas elle a vocation à jouer.

On sait que l’étendue du contrôle effectué par le juge administratif afin de contrôler la légalité des décisions administratives dépend de la marge de manœuvre dont dispose l’administration pour prendre sa décision :

  • Soit l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour prendre sa décision, c’est-à-dire qu’elle dispose d’une grande marge de manœuvre. Son pouvoir de décision n’est pas encadré par les textes.
  • Soit l’administration a compétence liée, c’est-à-dire qu’elle ne dispose d’aucune marge de manœuvre pour prendre sa décision. Elle doit prendre une décision qui lui est imposée par les textes.

Très simplement, c’est lorsque l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire que le juge se limite à contrôler l’erreur manifeste d’appréciation.

Plus précisément, lorsque l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire, le juge n’exerce qu’un contrôle minimum. Il contrôle :

  • 5 éléments au titre de la légalité externe et de la légalité interne : l’incompétence, le vice de forme ou de procédure, l’erreur de droit, l’erreur de fait et le détournement de pouvoir.
  • Un sixième élément : l’erreur manifeste d’appréciation.

L’erreur manifeste d’appréciation joue donc dans les cas où l’administration a un pouvoir discrétionnaire pour prendre sa décision. L’idée est la suivante : en disposant d’un pouvoir discrétionnaire, l’administration a une grande liberté ; néanmoins il ne faut pas pour autant qu’elle puisse faire n’importe quoi ! C’est pourquoi le juge va contrôler les erreurs grossières et déraisonnables que pourrait faire l’administration.

Inversement, l’erreur manifeste d’appréciation ne joue pas lorsque l’administration a compétence liée. En effet, si l’administration a compétence liée, le juge exerce un contrôle normal. Il contrôle :

  • Les 5 éléments du contrôle minimum.
  • Un sixième élément : l’erreur de qualification juridique des faits. Ici, le juge vérifie que la décision prise est cohérente par rapport aux faits de l’espèce (CE, 4 avril 1914, Gomel). Il se substitue à l’administration pour apprécier si les faits sur lesquels elle s’est fondée étaient de nature à justifier la décision prise.

Ce contrôle est plus strict, plus fort que celui opéré dans le cadre de l’erreur manifeste d’appréciation. En effet, le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation ne pourra conduire à annuler que les décisions administratives manifestement disproportionnées par rapport aux faits de l’espèce. Au contraire, le contrôle de la qualification juridique des faits pourra conduire à annuler les décisions qui sont simplement injustifiées par rapport aux faits. Au final, dans le contrôle normal, toutes les erreurs peuvent être sanctionnées, pas seulement les erreurs grossières.

Il faut enfin noter que le champ du contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation est de plus en plus limité. Aujourd’hui, de nombreuses décisions tombent dans le champ du contrôle normal. Par exemple, le contrôle du juge sur la décision d’expulsion d’un étranger présentant une menace grave pour l’ordre public est aujourd’hui un contrôle normal, et non plus un contrôle minimum (CE, 12 février 2014, Ministre de l’intérieur). De même, le contrôle sur le caractère violent ou pornographique d’un film n’est plus un contrôle minimum, mais un contrôle normal (CE, 1er juin 2015, Association Promouvoir). Par ailleurs, concernant les sanctions disciplinaires prises contre les fonctionnaires, depuis un arrêt Dahan du 13 novembre 2013 (CE, ass., 13 nov. 2013, Dahan), le juge n’exerce plus un contrôle limité à l’erreur manifeste d’appréciation sur l’adéquation de la sanction prononcée aux faits reprochés, mais un contrôle normal.

 

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La théorie du fait du prince : définition, conditions, effets

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La théorie du fait du prince : définition

On sait qu’en cas de contrat conclu entre l’administration et un cocontractant, l’administration a certes des prérogatives (pouvoir de direction et de contrôle, pouvoir de sanction, pouvoir de modification unilatérale du contrat), mais le cocontractant a également certains droits.

Parmi ces droits, le cocontractant a bien sûr droit au paiement du prix en contrepartie de sa prestation.

Mais ce n’est pas tout. Le cocontractant a également droit à l’équilibre financier du contrat.

En particulier, la théorie du fait du prince permet au cocontractant, lorsque l’exécution du contrat est affectée par une mesure prise par l’administration contractante mais agissant à un autre titre que celui de partie au contrat (exemples : en tant qu’autorité réglementaire, en tant qu’autorité de police…), d’obtenir une indemnité si la mesure le touche spécifiquement, ou si la mesure a une portée générale mais remet substantiellement en cause l’économie du contrat.

Ainsi, il n’y a fait du prince que si l’administration contractante prend une mesure à titre extra-contractuel. Si en effet l’administration utilise le pouvoir de modification unilatérale ou le pouvoir de direction et de contrôle dont elle dispose en tant que partie au contrat, la théorie du fait du prince n’a pas vocation à s’appliquer.

De plus, si la mesure émane d’une personne publique autre que celle qui a conclu le contrat, la théorie du fait du prince ne pourra pas non plus s’appliquer.

Enfin, le fait du prince peut résulter aussi bien d’actes particuliers (qui visent spécifiquement le cocontractant) que d’actes généraux (qui ne visent pas spécifiquement le cocontractant mais qui ont tout de même un impact substantiel sur sa situation). Il faut simplement que l’acte affecte l’exécution du contrat en défaveur du cocontractant.

Prenons quelques exemples pour mieux comprendre.

 

Les exemples de faits du prince

Le fait du prince peut résulter de mesures de toute nature qui produisent un effet sur le contrat : actes de police, mesures fiscales ou sociales, etc…

Ainsi, un fait du prince peut être constitué par un arrêté de police réglementant la circulation, si cet arrêté affecte les conditions d’exécution d’un contrat (CE, Sect., 22 oct. 1937, Compagnie générale des Iles).

De même, l’application à un concessionnaire de service public, d’un texte à valeur législative instituant un prélèvement de 10 % sur toutes les dépenses publiques, est constitutive d’un fait du prince (CE, 28 avril 1939, Compagnie des chemins de fer de l’Ouest).

 

Les conditions d’application de la théorie du fait du prince

La théorie du fait du prince trouve rarement à s’appliquer, en raison de ses conditions d’application très strictes. Ces conditions sont les suivantes :

  • Comme expliqué précédemment, il faut d’abord que la mesure alléguée émane de l’administration contractante elle-même.
  • Il faut ensuite que son édiction ou le préjudice qu’elle cause au cocontractant soit imprévisible. Il a ainsi été jugé à plusieurs reprises que pour permettre une indemnisation, le fait du prince doit avoir été imprévisible au moment de la conclusion du contrat (CE, 19 novembre 1909, Compagnie générale transatlantique ; CE, 14 mai 1926, Pouillard ; CE, 25 février 1949, Ville de Melun). Par exemple, dans l’affaire « Compagnie générale transatlantique », le changement de réglementation a été considéré par les juges comme raisonnablement prévisible. Dès lors, la théorie du fait du prince ne pouvait pas s’appliquer.
  • Il faut, enfin, que la mesure affecte spécifiquement le cocontractant ou affecte le contrat dans l’un de ses éléments essentiels. Cette dernière condition n’est que rarement considérée comme remplie.

 

Les conséquences de l’application de la théorie du fait du prince

Lorsque les conditions d’application de la théorie du fait du prince sont réunies, le cocontractant de l’administration est en droit d’obtenir une réparation intégrale de son préjudice.

Pourquoi une réparation intégrale du préjudice ? Très simplement, l’exécution du contrat par le cocontractant est devenue plus difficile ou plus onéreuse du fait de la mesure prise par l’administration. Le cocontractant a donc droit à une indemnisation intégrale des charges supplémentaires.

Sur ce point, la théorie du fait du prince se distingue de la théorie de l’imprévision, qui n’impose pas une indemnisation intégrale du cocontractant de la part de l’administration.

Pour rappel, la théorie de l’imprévision a vocation à s’appliquer lorsque l’exécution du contrat se trouve totalement bouleversée (exemple :  accroissement considérable des charges pour le cocontractant) par un événement imprévisible et étranger à la volonté des parties (CE, 30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux).

Ainsi, la théorie du fait du prince et la théorie de l’imprévision se distinguent sur un autre point : le caractère étranger ou non à la volonté des parties de l’événement à l’origine du changement dans le contrat. Si l’événement est étranger à la volonté des parties (et donc à la volonté de l’administration contractante), c’est la théorie de l’imprévision, et non la théorie du fait du prince, qui pourra s’appliquer. Inversement, si l’événement est le fait de l’administration contractante elle-même, alors c’est la théorie du fait du prince qui aura vocation à jouer.

 

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