L’arrêt Labonne du 8 août 1919

arrêt Labonne

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Les autorités titulaires du pouvoir de police administrative générale ont été reconnues très tôt au niveau local. Toutefois il n’en a pas été de même au niveau national…

Ainsi, sous la IIIème République, aucun texte ne déterminait l’autorité titulaire du pouvoir de police générale au niveau national.

L’arrêt Labonne (CE, 8 août 1919, n° 56377) est venu mettre un terme à cette incertitude en reconnaissant au chef de l’Etat un pouvoir propre de police administrative générale, en dehors de toute habilitation législative.

 

Les faits

Par un décret du 10 mars 1899, le président de la République (titulaire, sous la IIIème République, du pouvoir réglementaire) a imposé à tout conducteur automobile de détenir une autorisation de conduire, délivrée sous la forme d’un certificat de capacité. Il s’agit en quelque sorte de l’ancêtre du permis de conduire…

A ce stade, il est important de préciser que le président de la République avait pris ce décret sans y avoir été habilité par une loi.

Ce même décret autorisait les préfets à accorder ce certificat, mais aussi à le retirer aux conducteurs ayant commis deux contraventions dans l’année. C’est ainsi que M. Labonne s’était vu retirer son certificat par un arrêté préfectoral du 4 décembre 1913.

 

La procédure

M. Labonne saisit alors le Conseil d’Etat d’un recours pour excès de pouvoir afin de faire annuler l’arrêté préfectoral du 4 décembre 1913 et le décret du 10 mars 1899.

Selon lui, le président de la République n’était pas compétent pour prendre le décret du 10 mars 1899, en l’absence d’habilitation législative. En effet, en vertu des lois du 22 décembre 1789-janvier 1790 et du 5 avril 1884, le pouvoir de police générale en matière de conservation des voies publiques et de sécurité de la circulation appartenait aux préfets et aux maires. Dès lors, M. Labonne invoquait l’illégalité du décret.

 

Le problème de droit

Le Conseil d’Etat devait donc répondre à la question suivante : le chef de l’Etat est-il compétent pour prendre des mesures de police administrative à caractère général, même en l’absence d’habilitation législative ?

 

La solution de l’arrêt Labonne

Dans son arrêt Labonne, le Conseil d’Etat a affirmé que “si les autorités départementales et municipales sont chargées par les lois, notamment par celle des 22 décembre 1789-janvier 1790 et celle du 5 avril 1884, de veiller à la conservation des voies publiques et à la sécurité de la circulation, il appartient au Chef de l’Etat, en dehors de toute délégation législative et en vertu de ses pouvoirs propres, de déterminer celles des mesures de police qui doivent en tout état de cause être appliquées dans l’ensemble du territoire.

Ainsi, le Conseil d’Etat reconnait au chef de l’Etat un pouvoir propre de police générale. Aucune habilitation législative n’est nécessaire pour que le chef de l’Etat puisse prendre des mesures de police générale qui s’appliqueront sur l’ensemble du territoire national. A l’inverse, le préfet et le maire ne peuvent pas être investis d’un pouvoir de police administrative sur l’ensemble du territoire et pour l’ensemble des administrés.

En conséquence, le décret du 10 mars 1899 qui avait imposé le certificat de capacité est légal, et la requête de M. Labonne est rejetée.

Il faut remarquer que l’arrêt Labonne présente un autre intérêt. En effet, après avoir consacré le pouvoir de police générale du chef de l’Etat, le Conseil d’Etat précise que le préfet et le maire conservent “compétence pleine et entière pour ajouter à la réglementation générale édictée par le chef de l’Etat toutes les prescriptions réglementaires supplémentaires que l’intérêt public peut commander dans la localité”.

Ici, le Conseil d’Etat fait application d’une jurisprudence antérieure selon laquelle le fait que le chef de l’Etat prenne une mesure de police n’interdit pas à l’autorité locale de prendre une mesure dans le même domaine afin de compléter au niveau local la mesure prise au niveau national. Toutefois, la mesure prise par l’autorité locale doit être plus contraignante que celle prise par le chef de l’Etat (CE, 18 avril 1902, Maire de Néris-les-Bains).

 

La portée de l’arrêt Labonne

La solution dégagée dans l’arrêt Labonne est toujours valable aujourd’hui. Simplement, sous la Vème République, c’est le Premier ministre qui est titulaire du pouvoir de police administrative générale au niveau national car c’est lui qui dispose du pouvoir réglementaire de droit commun (article 21 de la Constitution). En effet, le président de la République ne dispose du pouvoir réglementaire que pour les décrets délibérés en Conseil des ministres (article 13 de la Constitution).

Ainsi, dans un arrêt “Association culturelle des Israélites nord-africains de Paris” du 2 mai 1973, le Conseil d’Etat a jugé que “si la police des abattoirs ressortit, d’une manière générale, à la compétence des maires des communes sur le territoire desquelles ces établissements sont installés, il appartient au Premier ministre, en vertu de ses pouvoirs propres, d’édicter des mesures de police applicables à l’ensemble du territoire et tendant à ce que l’abattage des animaux soit effectué dans des conditions conformes à l’ordre public, à la salubrité et au respect des libertés publiques”. La solution de cet arrêt est très similaire à celle de l’arrêt Labonne ; simplement, la compétence du président de la République est remplacée par celle du Premier ministre.

La jurisprudence Labonne a également été confirmée par le Conseil constitutionnel dans un arrêt du 20 juillet 2000 : “l’article 34 de la Constitution ne prive pas le chef du gouvernement des attributions de police générale qu’il exerce en vertu de ses pouvoirs propres et en dehors de toute habilitation législative” (Cons. const., 20 juillet 2000, n° 2000-434 DC).

De même, dans un arrêt du 25 septembre 2013, le Conseil d’Etat a fait application de la jurisprudence Labonne en affirmant que : “il appartient au Premier ministre d’adopter par voie réglementaire les mesures propres à assurer la sécurité des personnes sur les autoroutes et les ouvrages d’art concédés du réseau routier national” (CE, 25 septembre 2013, n° 363184).

 

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La police administrative : définition, titulaires et exercice

police administrative

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La définition de police administrative

 

La police administrative est une activité de réglementation qui a pour finalité le maintien de l’ordre public, c’est-à-dire de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publiques.

A noter qu’en matière de police, c’est l’acte administratif unilatéral et non le contrat qui est utilisé ; en principe, la police ne peut pas faire l’objet d’un contrat (CE, Sect., 23 mai 1958, Consorts Amoudruz).

 

La distinction entre police administrative et police judiciaire

Les critère de distinction

La police judiciaire est répressive : elle vise à constater une infraction et à engager des poursuites. Exemple : L’appréhension dans un bar restaurant d’une personne suspectée d’avoir commis des vols à la roulotte sur le parking attenant à l’établissement est une opération de police judiciaire (T. confl., 26 juin 2006, Littmann c/ Commune de Villeneuve-Loubet). A noter que le contentieux de la police judiciaire relève du juge judiciaire.

A l’inverse, la police administrative est préventive : elle vise à prévenir un désordre, en prenant à l’avance des mesures. Exemple : Le placement en cellule de dégrisement d’un individu, trouvé en état d’ivresse sur la voie publique, vise à protéger l’individu et à préserver l’ordre public ; il s’agit donc d’une opération de police administrative (T. confl., 18 juin 2007, Mme Ousset). A noter que le contentieux de la police administrative relève du juge administratif.

La mise en œuvre de la distinction

La distinction est a priori simple. Mais elle peut se compliquer dans sa mise en œuvre, en particulier lorsque plusieurs opérations se succèdent (une opération de police administrative puis une opération de police judiciaire). Dans un tel cas, il peut être difficile de déterminer à quel moment précis on passe de l’une à l’autre. Il faut donc parfois identifier l’opération de police déterminante dans la réalisation d’un préjudice.

Par exemple, dans une affaire, des policiers étaient chargés d’escorter un convoyeur de fonds (opération de police administrative). Le convoyeur est attaqué et dévalisé. Les policiers se lancent alors à la poursuite des agresseurs afin de les appréhender (opération de police judiciaire). Le juge retient la compétence du juge administratif, au motif que le préjudice trouve essentiellement son origine dans les conditions dans lesquelles a été organisée et conçue la mission de protection (police administrative) (T. confl., 12 juin 1978, Société Le Profil).

 

Les finalités de la police administrative

Certaines composantes de la police administrative sont classiques, tandis que d’autres peuvent être qualifiées de nouvelles.

Les composantes classiques

Comme expliqué précédemment, la police administrative a pour but l’ordre public, c’est-à-dire la sécurité, la salubrité et la tranquillité publiques (article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales).

Les composantes nouvelles

D’abord, le respect de la moralité peut être considérée comme une finalité de la police administrative. En effet, le respect de la moralité peut justifier une mesure de police, en présence de circonstances locales particulières.

Par exemple, la projection d’un film au contenu immoral peut être interdite en présence de circonstances locales particulières laissant présager des risques de troubles à l’ordre public (CE, 18 décembre 1959, Société Les Films Lutetia). En l’espèce, la projection du film avait été interdite à Nice. Dans cette ville, l’irrespect de la moralité publique entraîné par le film était en effet plus important du fait de circonstances locales particulières.

Ensuite, le respect de la dignité de la personne humaine peut également être considérée comme une finalité de la police administrative.

Ainsi, même en l’absence de circonstances locales particulières, le titulaire du pouvoir de police administrative peut interdire une activité qui porte atteinte au respect de la dignité de la personne humaine (en l’espèce, un lancer de nain) (CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge).

 

Les titulaires du pouvoir de police administrative

 

D’abord, il faut distinguer entre la police administrative générale et la police administrative spéciale :

  • la police administrative générale a un large champ d’application ; son but est de préserver l’ordre public, pour un large panel d’activités.
  • la police administrative spéciale a un champ d’application plus restreint ; elle ne s’applique que pour une activité spécifique ou pour certains administrés. On peut citer comme exemples la police de la chasse, la police des prix, la police de la concurrence, la police des étrangers, etc… A noter que les polices administratives spéciales sont instituées par des textes spécifiques. L’idée est de modifier les conditions de l’intervention des autorités publiques dans les domaines où la police générale ne semble pas pouvoir assurer par elle-même le maintien de l’ordre public.

Selon le type de police administrative, les titulaires du pouvoir de police ne seront pas les mêmes.

 

Les titulaires du pouvoir de police administrative générale

Au niveau national

C’est le Premier ministre qui est titulaire du pouvoir de police administrative générale sur l’ensemble du territoire (CE, 2 mai 1973, Association culturelle des Israélites nord-africains de Paris ; CE, 14 octobre 2015, Association Automobile-club des avocats).

Au niveau local

Il faut distinguer au niveau du département et au niveau de la commune.

Au niveau du département, c’est le préfet qui est titulaire du pouvoir de police administrative générale.

Au niveau de la commune, c’est le maire qui est titulaire du pouvoir de police administrative générale. Il faut toutefois noter que le préfet dispose d’un pouvoir de substitution si le maire n’a pas agi ou a pris des mesures insuffisantes.

 

Les titulaires du pouvoir de police administrative spéciale

Les autorités titulaires du pouvoir de police administrative spéciale peuvent être :

  • des autorités déjà titulaires du pouvoir de police administrative générale. Exemples : le Premier ministre, le préfet (chasse, pêche, etc…), le maire (délivrance des permis de construire).
  • ou d’autres autorités. Exemples : le ministre de la Culture est en charge de la police du cinéma, le ministre de l’Intérieur est en charge de la police des étrangers…

 

La concurrence entre les titulaires du pouvoir de police administrative

Il peut y avoir concurrence entre :

  • les titulaires du pouvoir de police administrative générale
  • les titulaires du pouvoir de police administrative générale et les titulaires du pouvoir de police administrative spéciale

La concurrence entre les titulaires du pouvoir de police administrative générale

Plusieurs autorités administratives peuvent prendre des mesures sur le même territoire et dans le même domaine.

Dans ce cas, le principe est qu’une autorité inférieure ne peut pas prendre une mesure moins contraignante que celle prise par l’autorité supérieure ; elle peut en revanche prendre une mesure plus contraignante (CE, 18 avril 1902, Maire de Néris-les-Bains).

Par exemple, admettons qu’en agglomération, le Premier ministre limite la vitesse des véhicules à 50 km/h. Dans ce cas, un maire peut tout à fait, sur le territoire de sa commune, abaisser cette vitesse maximale à 30 km/h (par exemple).

La concurrence entre les titulaires du pouvoir de police administrative générale et les titulaires du pouvoir de police administrative spéciale

En principe, police générale et police spéciale ne s’excluent pas ; elles ont chacune des objectifs différents.

Mais si les deux autorités de police ont la même finalité, on applique le principe d’exclusivité : la police spéciale exclut l’exercice du pouvoir de police générale.

 

L’exercice du pouvoir de police administrative

 

La proportionnalité des mesures de police

Pour être légale, la mesure de police doit être nécessaire, adaptée et proportionnée à la situation. Ainsi :

  • Il faut que la situation justifie une mesure de police.
  • Il faut que la situation justifie la mesure qui a finalement été prise, et pas une autre qui aurait été moins contraignante pour les libertés tout en préservant l’ordre public. Par exemple, dans l’affaire Benjamin, un maire avait interdit la tenue d’une conférence qui présentait des risques de troubles à l’ordre public. Cependant, la gravité des risques de troubles à l’ordre public n’était pas telle qu’il n’existait aucune autre mesure pour préserver l’ordre public que d’interdire la conférence. C’est pourquoi la décision d’interdiction fut annulée par le Conseil d’Etat (CE, 19 mai 1933, Benjamin).

 

L’obligation d’agir

L’autorité de police est obligée d’agir si la mesure de police apparaît indispensable pour prévenir ou faire cesser une atteinte à l’ordre public. L’abstention de l’autorité peut constituer une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’administration.

 

L’impossibilité de déléguer

Le pouvoir de police ne peut pas être délégué ; l’autorité de police doit l’exercer elle-même (CE, 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary).

 

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L’arrêt Benjamin de 1933

arrêt Benjamin

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On sait que les mesures de police ont pour but de prévenir les atteintes à l’ordre public (exemples : interdictions de manifestations, mesures prises pour assurer la salubrité de la voie publique, pour lutter contre les bruits de voisinage, pour maintenir le bon ordre des foires et marchés, etc…).

Cependant, les mesures de police font l’objet d’un contrôle. Elles doivent être :

  • justifiées ; et
  • proportionnées (il ne doit exister aucune autre mesure moins contraignante qui aurait permis de préserver l’ordre public).

C’est précisément ce dernier point que le célèbre arrêt Benjamin de 1933 (CE, 19 mai 1933, n° 17413 17520) a consacré.

 

Les faits

Dans cette affaire, M. Benjamin devait donner des conférences littéraires dans le cadre de galas littéraires organisés par le Syndicat d’initiative de Nevers.

M. Benjamin était toutefois connu pour ses positions controversées sur l’école. C’est pourquoi un certain nombre de syndicats d’instituteurs annoncèrent, à l’occasion de sa venue à Nevers, l’organisation d’une manifestation.

Craignant que cette manifestation ne cause des troubles à l’ordre public, le maire de Nevers pris deux arrêtés en date des 24 février et 11 mars 1930 afin d’interdire les conférences.

 

La procédure

M. Benjamin porta l’affaire devant les tribunaux afin de faire annuler les deux arrêtés municipaux.

 

Le problème de droit

Le Conseil d’Etat devait donc répondre à la question suivante : une mesure de police contraire à la liberté de réunion peut-elle être prononcée pour préserver l’ordre public ?

De manière générale, le Conseil d’Etat devait déterminer dans quelles conditions une mesure de police peut être prononcée.

 

La solution de l’arrêt Benjamin

Dans son arrêt Benjamin, le Conseil d’Etat affirme le principe selon lequel « s’il incombe au maire, en vertu de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884, de prendre les mesures qu’exige le maintien de l’ordre, il doit concilier l’exercice de ses pouvoirs avec le respect de la liberté de réunion garantie par les lois du 30 juin 1881 et du 20 mars 1907 ».

Ainsi, le Conseil d’Etat rappelle qu’au niveau de la commune, le maire est titulaire du pouvoir de police administrative générale, ce qui l’autorise à prendre des mesures de police pour maintenir l’ordre public. En revanche, le Conseil d’Etat affirme que les mesures de police qu’il peut prendre doivent être conciliées avec la liberté de réunion. Le pouvoir de police du maire n’est donc pas absolu ; il peut céder face à la liberté de réunion.

Le Conseil d’Etat poursuit en ajoutant que « l’éventualité de troubles, alléguée par le maire de Nevers, ne présentait pas un degré de gravité tel qu’il n’ait pu, sans interdire la conférence, maintenir l’ordre en édictant les mesures de police qu’il lui appartenait de prendre ». Autrement dit, le maire aurait pu prendre d’autres mesures, moins contraignantes pour les libertés, pour préserver l’ordre public ; selon le Conseil d’Etat, il n’était pas tenu de prononcer l’interdiction des conférences. La possibilité de troubles à l’ordre public n’était pas suffisamment grave pour interdire les conférences.

Le maire doit partir du principe que la liberté est la règle et l’interdiction l’exception. Dès lors, une mesure de police ne peut être prise que de manière exceptionnelle et ne doit restreindre les libertés que de manière strictement nécessaire au maintien de l’ordre public.

En conséquence, le Conseil d’Etat fait droit à la requête de M. Benjamin, et annule les arrêtés du maire de Nevers.

Ce faisant, le Conseil d’Etat consacre la nécessité du caractère proportionné à la situation de la mesure de police. Une mesure de police n’est pas légale si elle n’est pas proportionnée ; il faut que les atteintes aux libertés publiques engendrées par la mesure soient nécessaires pour maintenir l’ordre public. On peut même aller plus loin en disant que la mesure de police prise doit être la moins contraignante possible, parmi les mesures efficaces qui peuvent être prises.

Ainsi, aujourd’hui, une mesure de police ne peut être prise que si elle est :

  • justifiée par une menace pour l’ordre public (cette condition était déjà appliquée avant l’arrêt Benjamin) ; et
  • proportionnée à la situation, dans le sens où il ne doit pas exister de mesure moins contraignante qui aurait permis d’obtenir le même résultat, à savoir le maintien de l’ordre public (c’est l’apport de l’arrêt Benjamin).

 

La portée de l’arrêt Benjamin

Depuis 1933, la jurisprudence Benjamin a été appliquée de manière constante.

Ainsi, dans un arrêt de 1987, le Conseil d’Etat a demandé à un maire de combattre les risques de troubles à l’ordre public « en prenant les mesures de police appropriées » (CE, 26 juin 1987, Michel et Francis Guyot). De même, en 1980, il a validé une réglementation qui « a été adaptée aux circonstances de temps et de lieu », « de façon à ne pas soumettre les intéressés à des contraintes autres que celles qu’impose le respect du bon ordre, de la sécurité et de la tranquillité », dès lors « que ce but n’aurait pas pu être atteint par des mesures moins contraignantes » (CE, 25 janvier 1980, Gadiaga et autres).

On peut reprocher à l’arrêt Benjamin de ne pas préciser quelles mesures auraient pu être prises à la place de l’interdiction pour assurer le maintien de l’ordre public.

Mais à la suite de l’arrêt Benjamin, plusieurs arrêts ont été beaucoup plus explicites.

Par exemple, en 1993 (CE, 9 avril 1993, n° 132366, Touzery et Olive), le Conseil d’Etat a prononcé l’annulation d’une mesure de police, en relevant que : « un autre itinéraire évitant l’école aurait pu être fixé pour relier le “ranch Crin-Blanc” à la forêt, ce qui eût constitué une mesure aussi efficace et moins contraignante, de nature à prévenir les risques pour la sécurité des piétons et des élèves entraînés par la circulation des chevaux sur le territoire communal ».

Enfin, en 2011, la jurisprudence Benjamin a été précisée par un arrêt “Association pour la promotion de l’image et autres” (CE, Ass., 26 octobre 2011, n° 317827). Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat a consacré une triple exigence d’adaptation, de nécessité et de proportionnalité des mesures de police.

Cette triple condition a été rappelée dans un arrêt du 8 février 2017 (CAA Nantes, 8 février 2017, n° 15NT00509). Dans cet arrêt, la Cour administrative d’appel de Nantes a en effet affirmé que : « il appartient à l’autorité investie du pouvoir de police administrative de prendre les mesures nécessaires, adaptées et proportionnées à des exigences d’ordre public sans porter d’atteinte excessive à l’exercice, par les citoyens, de leurs libertés fondamentales, telles que la liberté d’expression et la liberté de réunion ». En l’espèce, selon les juges administratifs, le fait qu’un spectacle de l’humoriste Dieudonné et un match de football aient lieu en même temps ne justifiait pas que le maire interdise l’un des deux évènements au motif qu’il ne disposait pas des forces de police suffisantes. En particulier, la concomitance des deux évènements était connue du maire depuis un délai suffisant lui permettant, s’il le croyait nécessaire, d’organiser en conséquence une répartition appropriée des forces de police entre les deux événements. C’est pourquoi l’interdiction du spectacle de Dieudonné a été jugée illégale.

 

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L’arrêt Commune de Morsang-sur-Orge

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L’arrêt Commune de Morsang-sur-Orge (CE, Ass., 27 octobre 1995, 136727) est un arrêt bien connu des étudiants en droit.

Cela n’est pas étonnant, tant les faits de cet arrêt sont atypiques et facilement mémorisables.

Mais au-delà des faits, l’arrêt Commune de Morsang-sur-Orge est un arrêt très important car il a affirmé qu’une activité peut être interdite si elle porte atteinte au respect de la dignité de la personne humaine…

 

Les faits

Une discothèque de la ville de Morsang-sur-Orge organise un “lancer de nain”.

Concrètement, le nain est harnaché et utilisé comme un projectile par des spectateurs. Le but est de le “lancer” le plus loin possible.

Deux précisions doivent être apportées :

  • d’abord, la sécurité du nain est assurée puisque ce dernier est équipé d’un casque et retombe (après le lancer) sur un matelas.
  • ensuite, le nain est consentant ; il participe librement à cette activité et est d’ailleurs payé pour cela.

Toutefois, le 25 octobre 1991, le maire de Morsang-sur-Orge prend un arrêté pour interdire l’activité de lancer de nain qui devait avoir lieu dans la discothèque. Il se fonde sur l’ancien article L. 131-2 du Code des communes, selon lequel “la police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique”. Ainsi, le maire considère que la protection de l’ordre public lui permet d’interdire le lancer de nain.

 

La procédure

Mécontents de cette interdiction, la société gérant la discothèque et le nain portent l’affaire devant les tribunaux afin de faire annuler l’arrêté municipal.

Le 25 février 1992, le tribunal administratif de Versailles rend sa décision ; il annule l’arrêté du 25 octobre 1991 par lequel le maire avait interdit le lancer de nain. Selon les juges administratifs, même si le lancer de nain porte atteinte à la dignité de la personne humaine, son interdiction ne peut être prononcée en l’absence de circonstances locales particulières.

Ainsi, le tribunal administratif applique la jurisprudence Lutetia. En effet, dans un arrêt Société Les Films Lutetia du 18 décembre 1959, le Conseil d’Etat avait jugé qu’une interdiction peut se justifier par le respect de la moralité, en présence de circonstances locales particulières. En particulier, la projection d’un film pouvait être interdite en raison de l’immoralité du film et de circonstances locales particulières laissant penser qu’il pouvait y avoir des risques de troubles à l’ordre public. La projection du film avait donc été interdite à Nice, les circonstances locales faisant que dans cette municipalité, le film risquait de heurter davantage la moralité publique.

Si l’on revient à l’arrêt Commune de Morsang-sur-Orge, on comprend que le tribunal administratif fait application de cet arrêt Lutetia ; bien que le lancer de nain heurte la moralité, il ne peut être interdit à Morsang-sur-Orge puisqu’il n’y a pas de circonstances locales particulières. C’est en tout cas ce qu’ont considéré les juges de première instance.

Face à cette décision, le maire de Morsang-sur-Orge décide de saisir le Conseil d’Etat afin de faire annuler le jugement du tribunal administratif de Versailles.

 

La solution de l’arrêt Commune de Morsang-sur-Orge

Dans son arrêt Commune de Morsang-sur-Orge du 27 octobre 1995, le Conseil d’Etat affirme :

  • “qu’il appartient à l’autorité investie du pouvoir de police municipale de prendre toute mesure pour prévenir une atteinte à l’ordre public
  • que le respect de la dignité de la personne humaine est une des composantes de l’ordre public
  • que l’autorité investie du pouvoir de police municipale peut, même en l’absence de circonstances locales particulières, interdire une attraction qui porte atteinte au respect de la dignité de la personne humaine.

Ainsi, le Conseil d’Etat commence par rappeler que le maire peut prendre toute mesure de police générale pour protéger l’ordre public. Il faut rappeler qu’on distingue deux catégories de police administrative :

  • la police administrative générale, dont le champ d’application est très large : elle vise à prévenir les atteintes à l’ordre public, sur un large territoire et pour un ensemble d’activités.
  • la police administrative spéciale, dont le champ d’application est plus limité : elle ne concerne qu’une activité déterminée (exemples : police de la chasse, des prix, de la concurrence…) ou des administrés particuliers (exemple : les étrangers).

Or au niveau de la commune, le titulaire du pouvoir de police générale est le maire. Ce dernier peut donc naturellement prendre les mesures qui s’imposent pour prévenir les atteintes à l’ordre public. Mais cette affirmation est classique ; ce n’est pas là que réside l’apport de l’arrêt Commune de Morsang-sur-Orge.

Là où l’arrêt Commune de Morsang-sur-Orge innove, c’est en considérant que le respect de la dignité humaine fait partie de l’ordre public. En conséquence, puisque le maire peut interdire toute activité qui porte atteinte à l’ordre public, il peut interdire une activité qui porte atteinte à la dignité humaine, et ce même en l’absence de circonstances locales particulières. Autrement dit, en cas d’atteinte à la dignité humaine, la mesure d’interdiction n’exige pas la concrétisation de circonstances locales ; elle n’a pas à être justifiée par un contexte local particulier. Au contraire, la seule atteinte à la dignité humaine la justifie.

En l’espèce, le Conseil d’Etat considère que le lancer de nain porte atteinte à la dignité de la personne humaine. Dès lors, le maire pouvait l’interdire “même en l’absence de circonstances locales particulières et alors même que des mesures de protection avaient été prises pour assurer la sécurité de la personne en cause et que celle-ci se prêtait librement à cette exhibition, contre rémunération”. C’est pourquoi le Conseil d’Etat annule le jugement du tribunal administratif de Versailles en date du 25 février 1992.

Ainsi, le consentement du nain ne suffit pas à justifier cette pratique. On remarque d’ailleurs que, selon le Conseil d’Etat, les principes de liberté du travail et de liberté du commerce et de l’industrie, dont se prévalaient le nain et la société gérant la discothèque, ne font pas obstacle à l’interdiction du lancer de nain.

Il y a lieu de comprendre qu’on ne peut pas porter atteinte à sa propre dignité. Le Conseil d’Etat consacre le caractère indisponible de la dignité humaine.

Ce faisant, la juridiction suprême de l’ordre administratif affirme que la notion d’ordre public n’a pas seulement un caractère matériel, mais englobe également une certaine conception de l’Homme.

Cette solution doit être analysée en parallèle de :

  • l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, selon lequel « nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants »
  • la décision du Conseil constitutionnel n° 94-343/344 DC du 27 juillet 1994 qui avait consacré le respect de la dignité humaine en tant que principe à valeur constitutionnelle

 

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L’arrêt Blanco du 8 février 1873

arrêt Blanco

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L’arrêt Blanco (Tribunal des conflits, 8 février 1873, 00012) est un arrêt bien connu des juristes. Il est même considéré comme le fondement du droit administratif.

Dans cet arrêt, le tribunal des conflits a affirmé que la responsabilité de l’Etat devait être apprécié non pas selon les règles du droit civil, mais selon des règles spéciales. La spécificité du droit administratif est donc consacrée ; l’activité de l’Etat doit être régie selon un droit spécifique, distinct du droit civil.

 

Les faits de l’arrêt Blanco

Une enfant est blessée par un wagon poussé par des employés d’une manufacture de tabac, exploitée en régie par l’Etat.

Afin d’obtenir des dommages-intérêts, le père de l’enfant intente une action en responsabilité contre l’Etat, représenté par le préfet de la Gironde, sur le fondement des anciens articles 1382 et suivants du Code civil. Pour rappel, les anciens articles 1382 et suivants du Code civil (aujourd’hui articles 1240 et suivants du Code civil) étaient le siège de la responsabilité civile. Selon le père, l’Etat était donc civilement responsable du dommage causé par les employés de la manufacture de tabac.

Point important : le père intente son action devant la juridiction judiciaire (en l’occurrence, à l’époque, le tribunal civil de Bordeaux).

 

La procédure

Le 29 avril 1872, le préfet de la Gironde propose un déclinatoire de compétence. Autrement dit, le préfet estime que le litige relève non pas de la juridiction judiciaire, mais de la juridiction administrative. Il demande donc au tribunal civil de Bordeaux de décliner sa compétence (c’est-à-dire de se déclarer incompétent).

Pour autant, le 17 juillet 1872, le tribunal civil de Bordeaux rejette le déclinatoire de compétence ; il s’estime compétent pour trancher le litige.

Le 22 juillet 1872, le préfet décide de prendre un arrêté de conflit. Un arrêté de conflit est une décision préfectorale qui oblige la juridiction judiciaire à surseoir à statuer jusqu’à ce que le tribunal des conflits règle la question de la compétence. En conséquence, le 24 juillet 1872, le tribunal civil de Bordeaux doit surseoir à statuer sur la demande.

Dans un tel cas, on dit que le conflit est “élevé“. Il s’agit d’un conflit positif ; malgré l’avis contraire de l’administration, la juridiction judiciaire estime être compétente pour trancher le litige. Il revient alors au tribunal des conflits, dont le rôle est de trancher les différends relatifs à la compétence du juge administratif ou du juge judiciaire, de résoudre le conflit.

 

Le problème de droit

La question à laquelle le tribunal des conflits devait répondre était donc la suivante : les juridictions judiciaires sont-elles compétentes pour connaître des dommages causés par les services publics de l’Etat ? Ou au contraire ces dommages sont-ils de la compétence des juridictions administratives ?

 

La solution de l’arrêt Blanco

Dans son arrêt Blanco du 8 février 1873, le tribunal des conflits affirme que :

  • “la responsabilité, qui peut incomber à l’Etat, pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier” ; et que
  • “cette responsabilité n’est ni générale, ni absolue ; qu’elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés”.

Ainsi, le tribunal des conflits :

  • retient la responsabilité de l’Etat à raison des dommages causés par des employés de services publics
  • mais précise qu’il ne s’agit pas d’une responsabilité civile. En effet, la responsabilité de l’Etat doit être appréciée selon les règles du droit administratif.

En conséquence, le tribunal des conflits consacre la compétence des juridictions administratives pour connaître des dommages causés par des services publics. Selon les termes de l’arrêt, “l’autorité administrative est seule compétente pour en connaître”, mais il faut comprendre le terme d'”autorité” dans le sens de “juridiction”.

Est donc consacré un lien entre le droit applicable (le droit administratif) et la compétence des juridictions administratives ; en principe, la compétence des juridictions administratives se déduit de l’application, dans un litige donné, du droit administratif. On dit que “la compétence suit le fond”.

Il faut bien comprendre que le critère de la compétence des juridictions administratives est le service public. En effet, dans ses conclusions, le commissaire du gouvernement David affirme que « quelque ressemblance que le service des Tabacs puisse offrir avec l’industrie privée, il n’en est pas moins un service public comme les autres dans la gestion desquels l’Etat agit toujours comme puissance publique ».

Au final, on peut résumer les apports de l’arrêt Blanco de la manière suivante :

  • le droit civil ne s’applique pas à l’Etat et à ses services publics
  • l’Etat est responsable des fautes commises par les employés de ses services publics (l’arrêt Blanco met donc fin au principe de l’irresponsabilité de l’État)
  • il ne s’agit pas d’une responsabilité civile, mais d’une responsabilité administrative
  • ce sont les juridictions administratives qui sont compétentes pour en connaître

 

La portée de l’arrêt Blanco

Si l’arrêt Blanco est bien entendu un arrêt majeur du droit administratif, sa portée doit toutefois être relativisée.

En particulier, le service public n’est plus le seul critère de répartition de la compétence entre les juridictions judiciaires et les juridictions administratives.

En effet, depuis un arrêt Société commerciale de l’Ouest africain du 22 janvier 1921, ce sont les juridictions judiciaires qui sont compétentes pour l’activité des services publics industriels et commerciaux.

Il existe en effet deux types de services publics : les services publics administratifs et les services publics industriels et commerciaux. Tout service public est présumé administratif, mais un service public peut être considéré comme industriel et commercial si :

  • son objet est semblable à celui d’une entreprise privée
  • il est géré comme une entreprise privée
  • il puise l’essentiel de ses ressources financières dans les redevances payées par les usagers

La conséquence de cette distinction est que les services publics industriels et commerciaux appliquent le droit civil, et non le droit administratif, dans leurs relations avec les usagers. De plus, comme nous le dit l’arrêt Société commerciale de l’Ouest africain, ils relèvent de la compétence du juge judiciaire.

En ce qui concerne les services publics gérés par des personnes privées, ils relèvent en principe des juridictions judiciaires, sauf si le gestionnaire dispose de prérogatives de puissance publique (CE, 23 mars 1983, S.A. Bureau Véritas et autres) (auquel cas ils relèvent des juridictions administratives).

Par ailleurs, dans certains domaines, c’est la loi qui détermine les juridictions compétentes. On peut citer comme exemple la loi du 31 décembre 1957 attribuant compétence aux tribunaux judiciaires pour statuer sur les actions en responsabilité des dommages causés par tout véhicule et dirigés contre une personne de droit public. A ce titre, le wagon de l’arrêt Blanco pouvant être considéré comme un véhicule, si des faits similaires avaient lieu aujourd’hui, ce sont les juridictions judiciaires qui seraient déclarées compétentes.

Enfin, même si l’arrêt Blanco a mis fin au principe d’irresponsabilité de l’Etat, il faut souligner qu’il existe toujours des domaines dans lesquels l’Etat est irresponsable. Par exemple, les opérations militaires ne peuvent pas, en principe, engager la responsabilité de l’Etat (CE, 23 juillet 2010, Société Touax).

 

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L’arrêt APREI du 22 février 2007

arrêt APREI

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L’arrêt APREI (CE, Sect., 22 février 2007, 264541) est un arrêt essentiel en droit administratif. Cet arrêt a complété la méthode dégagée dans l’arrêt Narcy du 28 juin 1963 pour caractériser les personnes privées gérant un service public.

L’arrêt Narcy avait en effet consacré trois critères cumulatifs pour identifier si une personne privée gère un service public :

  • l’intérêt général de l’activité
  • le contrôle des pouvoirs publics sur la personne privée
  • la détention par la personne privée de prérogatives de puissance publique

Si l’arrêt APREI n’a pas renié ces trois critères, il a toutefois affirmé que la gestion d’un service public par une personne privée peut être reconnue en l’absence du troisième critère, à savoir la détention de prérogatives de puissance publique. Dans un tel cas, l’arrêt APREI donne un véritable faisceau d’indices afin de déterminer si la personne privée est chargée ou non de la gestion d’un service public.

 

L’arrêt APREI : les faits

L’Association du Personnel Relevant des Etablissements pour Inadaptés (APREI) a demandé communication de certains documents administratifs à l’Association Familiale Départementale d’Aide Aux Infirmes Mentaux de l’Aude (AFDAIM).

Or l’AFDAIM a refusé de transmettre les documents à l’APREI. Cette dernière décide de saisir le tribunal administratif de Montpellier afin d’obtenir communication de ces documents.

 

La procédure

Dans un jugement du 27 janvier 1999, le magistrat délégué par le président du tribunal administratif de Montpellier a donné raison à l’APREI. Par conséquent, il a annulé le refus de communication opposé par l’AFDAIM et enjoint à cette dernière de communiquer les documents demandés.

L’AFDAIM a cependant fait appel de cette décision. Et dans un arrêt du 19 décembre 2003, la cour administrative d’appel de Marseille a fait droit à cet appel. Elle a donc annulé le jugement du magistrat délégué par le président du tribunal administratif de Montpellier en date du 27 janvier 1999. Suite à cet arrêt, la situation est donc la suivante : puisque le jugement du 27 janvier 1999 est annulé, le refus de communiquer les documents opposé par l’AFDAIM ne fait plus l’objet d’une annulation. Dès lors, l’APREI ne peut obtenir communication des documents.

Mécontente de l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Marseille, l’APREI décide de se pourvoir en cassation devant le Conseil d’Etat. Elle demande au Conseil d’Etat :

  • d’annuler l’arrêt du 19 décembre 2003 de la cour administrative d’appel de Marseille
  • statuant au fond, d’annuler le refus de communiquer les documents opposé par l’AFDAIM

 

Les thèses en présence

L’APREI se fonde sur l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, qui dispose que : « les documents administratifs sont de plein droit communicables aux personnes qui en font la demande, qu’ils émanent des administrations de l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes, fussent-ils de droit privé, chargés de la gestion d’un service public ».

En effet, selon l’APREI, l’AFDAIM est bien un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public ; elle doit dès lors communiquer les documents demandés.

L’AFDAIM étant une association, elle est effectivement un organisme de droit privé. Reste à savoir si elle gère un service public…

En l’espèce, l’AFDAIM soutient qu’elle n’est pas en charge de la gestion d’un service public.

 

Le problème de droit

Il revenait donc au Conseil d’Etat de déterminer si l’AFDAIM était effectivement en charge de la gestion d’un service public.

De manière plus générale, le Conseil d’Etat devait donc déterminer selon quelle conditions une personne privée est considérée comme gérant un service public.

 

La solution de l’arrêt APREI

Dans son arrêt APREI du 22 février 2007, le Conseil d’Etat affirme dans un premier temps qu’il y a des “cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public”.

Puis dans un second temps, le Conseil d’Etat rappelle la jurisprudence Narcy : “une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public”.

Enfin, dans un troisième temps, la juridiction suprême de l’ordre administratif ajoute que même en l’absence de prérogatives de puissance publique, “une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission”.

Ainsi, le Conseil d’Etat distingue d’abord deux hypothèses différentes pour identifier si une personne privée gère un service public :

  • si le législateur a lui-même reconnu, ou à l’inverse dénié, l’existence d’un service public, alors la volonté du législateur s’impose au juge. Ce dernier n’a pas à rechercher si l’activité est ou non de service public ; il doit simplement constater la volonté du législateur.
  • si en revanche le législateur ne s’est pas prononcé, le juge doit lui-même déterminer si la personne privée gère un service public.

C’est au sein de cette deuxième hypothèse que l’arrêt APREI apporte une innovation. En effet, jusqu’alors, la jurisprudence Narcy s’appliquait sans distinction ; pour que la personne privée soit reconnue comme gérant un service public, il fallait impérativement que son activité soit d’intérêt général, qu’elle soit soumise au contrôle des pouvoirs publics et qu’elle dispose de prérogatives de puissance publique.

L’arrêt APREI vient apporter une distinction en consacrant la possibilité pour une personne privée de gérer un service public, même en l’absence de prérogatives de puissance publique.

Ainsi, si le législateur ne s’est pas prononcé sur l’existence d’un service public, il faut distinguer deux situations :

  • soit la personne privée dispose de prérogatives de puissance publique : dans ce cas, la jurisprudence Narcy s’applique, et il faut remplir les deux autres critères du contrôle des pouvoirs publics et de l’intérêt général de l’activité pour que l’existence du service public soit reconnue.
  • soit la personne privée ne dispose pas de prérogatives de puissance publique : à ce moment-là, le juge doit se référer au faisceau d’indices issu de l’arrêt APREI pour déterminer si la personne privée gère un service public.

Parmi ce faisceau d’indices, il convient de remarquer que l’intérêt général de l’activité est bien présent. Ainsi, dans tous les cas, l’activité doit être d’intérêt général pour être considérée de service public, peu importe que la personne privée dispose de prérogatives de puissance publique ou non.

Avec ce faisceau d’indices, l’idée est de vérifier que l’administration a voulu confier à la personne privée une mission de service public. Pour ce faire, le juge va regarder (on l’a dit) si la personne privée a une activité d’intérêt général, mais également les conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, les obligations qui lui sont imposées ainsi que les mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints. Puisqu’il s’agit d’un faisceau d’indices, tous les critères n’ont pas nécessairement à être présents pour que soit reconnue une mission de service public.

En l’espèce, pour déterminer si l’AFDAIM gère ou non un service public, le Conseil d’Etat relève que :

  • l’activité de l’AFDAIM est d’intérêt général
  • sa création, sa transformation ou son extension sont subordonnées à une autorisation délivrée de manière discrétionnaire, selon le cas, par le président du conseil général ou par le représentant de l’Etat
  • l’AFDAIM a l’obligation d’accueillir les adultes handicapés qui lui sont adressés par la commission technique d’orientation et de reclassement professionnel

Après avoir fait application du faisceau d’indices, le Conseil d’Etat n’en déduit pourtant rien au sujet de l’influence de l’Administration sur l’AFDAIM ; il précise, de manière étonnante, que le législateur a voulu exclure l’existence d’un service public.

En conséquence, l’AFDAIM n’est pas un organisme privé en charge de la gestion d’un service public, et l’APREI n’est pas fondée à demander la communication des documents administratifs. La requête de cette dernière est donc rejetée.

 

La portée de l’arrêt APREI

Comme expliqué précédemment, le critère de la détention de prérogatives de puissance publique est érigé en principe par l’arrêt APREI ; ce n’est qu’en l’absence de prérogatives de puissance publique que le juge doit appliquer le faisceau d’indices.

Pourtant, la détention de prérogatives de puissance publique tend à décliner au profit du faisceau d’indices ; de plus en plus, le juge administratif commence par examiner les critères du faisceau d’indices.

Ainsi, dans un arrêt M.B. du 10 juin 2013, pour déterminer si l’activité en cause était ou non de service public, le Conseil d’Etat a d’abord examiné en se basant sur le faisceau d’indices. Il a ainsi relevé que l’activité était d’intérêt général, que le fonctionnement de la personne privée était placé sous le contrôle de l’Administration, que la personne privée avait des obligations et qu’elle était soumise à des mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés étaient atteints. Ce n’est qu’ensuite qu’il a précisé que le législateur avait entendu doter la personne privée de prérogatives de puissance publique.

Déjà en 2007, Mme Célia Vérot affirmait que « définir le service public à partir de la détention de prérogatives, c’est […] renverser l’ordre normal des causes et des conséquences. Il est en effet sûr que ce n’est pas la détention de prérogatives qui justifie la qualification de service public, mais au contraire, l’exercice d’une mission de service public qui justifie l’octroi de prérogatives ». L’arrêt APREI avait simplement indiqué que la détention de prérogatives de puissance publique n’était pas nécessaire pour que soit reconnue une mission de service public. Mais la jurisprudence postérieure est allée encore plus loin en remettant en cause ce critère en tant que critère d’identification du service public, ce qui confirme le constat fait par Mme Vérot.

 

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Le service public en droit administratif

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Dans cet article, nous nous intéresserons d’abord à la notion de service public en droit administratif. Nous analyserons ensuite la distinction entre services publics administratifs (SPA) et services publics industriels et commerciaux (SPIC). Enfin, nous verrons les différents modes de gestion du service public, avant d’évoquer les lois du service public.

 

La notion de service public en droit administratif

En droit administratif, le service public est une activité d’intérêt général exercée directement par une personne publique ou sous son contrôle.

Le service public présente donc deux caractères :

  • l’activité d’intérêt général
  • le contrôle d’une personne publique

L’activité d’intérêt général

Généralement, le service public fournit des prestations au public :

  • des prestations matérielles. Exemples : fourniture de l’eau, de l’électricité…
  • des prestations intellectuelles. Exemples : culture, enseignement…
  • des prestations financières. Exemples : subventions, allocations…

Le but de tout service public est la satisfaction de l’intérêt général ; il n’en existe pas de définition car c’est une notion qui varie en fonction du contexte politique, économique et social. Exemple : En 1916, le Conseil d’État avait jugé que l’exploitation d’un théâtre n’était pas un service public (CE, 7 avril 1916, Astruc et Sté Théâtre des Champs-Elysées c/ Ville Paris). Aujourd’hui, la culture est une activité de service public et de nombreux théâtres sont subventionnés.

Le contrôle d’une personne publique

Tout service public est rattaché à une personne publique :

  • Le rattachement est direct si la personne publique (exemples : l’Etat, une collectivité territoriale ou un établissement public) assure l’activité en régie, c’est-à-dire qu’elle la prend elle-même en charge, ou la délègue à une autre personne publique (exemple : un établissement public).
  • Le rattachement est indirect si l’exercice de l’activité est délégué par la personne publique à une personne privée (exemple : un concessionnaire). Dans un tel cas, la personne publique devra exercer un contrôle étroit sur l’exercice de l’activité.

 

La distinction entre services publics administratifs (SPA) et services publics industriels et commerciaux (SPIC)

Le critère de la distinction

Si aucune loi ou aucun règlement n’a expressément qualifié le service public d’administratif ou d’industriel et commercial, le juge part d’une présomption d’administrativité : tout service public est présumé administratif, mais cette présomption peut être renversée si trois conditions sont réunies :

  • l’objet du service est semblable à celui d’une entreprise privée. Exemples : opérations de vente, d’achat, de production de biens ou de services…
  • le service est géré comme une entreprise privée. Exemples : recours à la comptabilité privée, aux usages du commerce dans les relations avec l’usager, à des salariés soumis au droit privé…
  • le service puise l’essentiel de ses ressources financières dans les redevances payées par les usagers. Exemple : un service public gratuit ne peut être qualifié de SPIC (TC, 15 octobre 1973, Barbou).

Les conséquences de la distinction

D’abord, l’usager d’un SPIC est uni au service par un lien légal et réglementaire de droit privé.

Ensuite, l’usager d’un SPA géré par une personne publique est uni au service par un lien légal et réglementaire de droit public.

Enfin, l’usager d’un SPA géré par une personne privée est uni au service par un lien légal et réglementaire en principe de droit privé, mais de droit public si le gestionnaire dispose de prérogatives de puissance publique.

 

La gestion du service public

Un service public peut être géré par une personne publique ou une personne privée.

La gestion par une personne publique

On distingue deux modes de gestion par une personne publique :

  • La régie : la personne publique qui a créé le service le gère elle-même directement. Ce mode de gestion en régie concerne généralement les SPA.
  • La gestion par une personne publique distincte de la personne créatrice : la personne publique qui a créé le service en confie la gestion à une autre personne publique (exemple : un établissement public).

La gestion par une personne privée

Un service public peut être géré par une personne privée (exemples : une association, une société) si l’activité correspond à un intérêt général, si la personne privée s’est vue remettre, pour gérer cette activité, des prérogatives de puissance publique et si la personne privée est soumise au contrôle des pouvoirs publics (CE, Sect., 28 juin 1963, Narcy).

Toutefois, même en l’absence de prérogatives de puissance publique, « une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission » (CE, Sect., 22 février 2007, APREI).

A noter que la gestion indirecte, par un établissement public ou par une personne privée à qui a été déléguée la gestion du service, concerne généralement les SPIC.

 

Les lois du service public en droit administratif

En droit administratif, le service public est régi par différents principes :

  • un principe de continuité
  • un principe d’égalité
  • un principe d’adaptabilité

Le principe de continuité

Selon le principe de continuité, le service public doit fonctionner de manière normale et régulière. Ce principe a valeur constitutionnelle (CC, 25 juillet 1979, Droit de grève à la radio et à la télévision).

Cependant, il ne s’applique pas dans les mêmes conditions pour tous les services publics. Certains services publics doivent fonctionner de manière permanente (exemples : police, hôpitaux). D’autres n’ont pas à fonctionner jour et nuit, 365 jours par an ; ils doivent simplement être accessibles de manière régulière (exemples : musées, bibliothèques).

Le principe d’égalité

Le principe d’égalité des usagers devant le service public implique une obligation de neutralité et de non-discrimination à leur égard :

  • si les usagers sont dans une situation identique, ils doivent être traités de manière identique.
  • s’ils sont dans une situation différente, ils peuvent être traités de manière différente.

Le principe d’égalité des agents devant le service public implique :

  • l’égalité d’accès aux emplois publics, étant entendu que seules les distinctions fondées sur les compétences du candidat sont admises. Par exemple, les convictions politiques ne sauraient justifier une différence de traitement (CE, Ass., 28 mai 1954, Barel).
  • l’égalité de traitement.

Tout comme le principe de continuité, le principe d’égalité a valeur constitutionnelle.

Le principe d’adaptabilité

Également appelé principe d’adaptation constante, il implique que :

  • l’organisation et le fonctionnement du service évoluent au regard des besoins des usagers et de l’intérêt général et s’adaptent aux évolutions techniques.
  • les usagers ne bénéficient pas d’un droit au maintien du service (CE, 27 janvier 1961, Vannier), mais seulement d’un droit au bon fonctionnement du service.

Contrairement aux autres, ce principe n’a pas valeur constitutionnelle.

 

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L’arrêt Narcy du 28 juin 1963

arrêt Narcy

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L’arrêt Narcy du 28 juin 1963 (CE, Sect., 28 juin 1963, Narcy) est l’un des grands arrêts de la jurisprudence administrative. Cet arrêt a consacré la possibilité pour une personne privée de gérer un service public, si trois critères sont réunis :

  • un critère finaliste : l’activité doit correspondre à un intérêt général
  • un critère organique : la personne privée doit être soumise au contrôle des pouvoirs publics
  • un critère matériel : la personne privée dispose, pour gérer l’activité, de prérogatives de puissance publique

 

Les faits et la procédure

Le sieur Narcy est employé dans un centre industriel constitué sous forme de personne morale de droit privé. Il y perçoit un salaire.

Mais le sieur Narcy est également un ancien officier général de l’armée de mer. A ce titre, en plus de son salaire, il perçoit une pension, appelée “solde de réserve”.

Le 11 juillet 1955, un décret est pris afin d’interdire, notamment, le cumul de certaines rémunérations. En particulier, l’article 1er du décret affirme que « la réglementation sur les cumuls d’emplois, de rémunération d’activités, de pensions et de rémunérations, s’applique aux personnels civils, aux personnels militaires, aux ouvriers et agents des collectivités et organismes suivants… 4° organismes même privés assurant la gestion d’un service public ou constituant le complément d’un service public, sous réserve que leur fonctionnement soit au moins assuré, pour moitié, par des subventions des collectivités visées au 1° ci-dessus ou par la perception de cotisations obligatoires ».

Cette réglementation sur les cumuls est appliquée à la solde de réserve du sieur Narcy, qui ne peut donc plus la percevoir. Mais ce dernier conteste l’application de la réglementation à sa solde de réserve.

Le 26 juin 1957, sa demande est toutefois rejetée par le secrétaire d’Etat aux Forces armées.

Le 8 août 1957, le sieur Narcy exerce une réclamation contre cette décision. Cette réclamation est elle-même rejetée implicitement par le secrétaire d’Etat aux Forces armées.

Le 18 décembre 1957, le ministre des Finances des Affaires économiques et du plan confirme ces décisions de rejet.

Mécontent de la décision du ministre, le sieur Narcy décide d’exercer un recours pour excès de pouvoir contre cette décision et, en tant que de besoin, contre la décision de rejet implicite du secrétaire d’Etat aux Forces armées de sa réclamation du 8 août 1957.

 

Les thèses en présence

Les thèses qui s’opposent sont les suivantes :

  • d’un côté, le secrétaire d’Etat aux Forces armées et le ministre considèrent que la réglementation sur les cumuls s’applique au centre industriel dans lequel le sieur Narcy est employé. En conséquence, le sieur Narcy ne peut recevoir sa solde de réserve en plus de son salaire.
  • de l’autre côté, le sieur Narcy conteste l’application faite à sa solde de réserve de la réglementation sur les cumuls.

Afin de déterminer si la réglementation sur les cumuls est applicable en l’espèce, il revenait au Conseil d’Etat de déterminer si le centre industriel était effectivement un organisme privé assurant la gestion d’un service public ou constituant le complément d’un service public, dont le fonctionnement est au moins assuré, pour moitié, par des subventions des collectivités ou par la perception de cotisations obligatoires.

 

La solution de l’arrêt Narcy

Le Conseil d’Etat relève d’abord que le fonctionnement du centre industriel “a toujours été assuré pour plus de moitié par des cotisations obligatoires et que notamment le pourcentage desdites cotisations dans les ressources du Centre s’est élevé en 1957 et 1958 à 95 et 97 %”. Dès lors, il est acquis que le fonctionnement du centre est effectivement assuré, au moins pour moitié, par des subventions des collectivités ou par la perception de cotisations obligatoires.

Il reste donc à vérifier si le centre assure effectivement la gestion d’un service public. C’est en réalité cette question qui est au coeur de l’arrêt Narcy : selon quelles conditions doit-on considérer qu’une personne morale de droit privé gère un service public ?

Dans son arrêt Narcy de 1963, le Conseil d’Etat pose trois critères cumulatifs pour identifier si une personne privée assure une mission de service public :

  • l’intérêt général de l’activité ;
  • la remise à la personne privée de prérogatives de puissance publique ; et
  • le contrôle des pouvoirs publics exercé sur la personne privée.

En effet, le Conseil d’Etat note dans un premier temps que l’objet du centre industriel est « de promouvoir le progrès des techniques, de participer à l’amélioration du rendement et à la garantie de la qualité de l’industrie ». Dès lors, sa mission est d’intérêt général.

Dans un second temps, le Conseil d’Etat note que le centre industriel s’est vu confié certaines prérogatives de puissance publique pour assurer sa mission.

Dans un troisième temps, le Conseil d’Etat affirme que le centre industriel est soumis à différents contrôles de l’autorité de tutelle. En particulier, « les ministres chargés de la tutelle des centres techniques industriels pourvoient à la nomination des membres de leur conseil d’administration et contrôlent leur activité par l’intermédiaire d’un commissaire du gouvernement doté d’un droit de veto suspensif ».

Puisque les trois critères cumulatifs sont réunis, le Conseil d’Etat en déduit que le centre industriel assure bien la gestion d’un service public, même s’il est une personne privée.

En conséquence, la réglementation sur les cumuls s’applique au personnel du centre industriel et le sieur Narcy ne peut prétendre à percevoir sa solde de réserve.

 

La portée de l’arrêt Narcy

L’arrêt Narcy a été remis en cause, en particulier en ce qui concerne le caractère cumulatif des trois critères.

Dans un arrêt APREI du 22 février 2007, le Conseil d’Etat est venu proposer un critère alternatif en l’absence de prérogatives de puissance publique confiées à la personne privée : « même en l’absence de prérogatives de puissance publique, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public, lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission ».

Ainsi, la détention par la personne privée de prérogatives de puissance publique n’est plus une condition nécessaire pour que la personne privée soit reconnue comme exerçant une mission de service public. En l’absence de telles prérogatives, le juge peut recourir à la méthode du faisceau d’indices issue de l’arrêt APREI.

En principe, les choses se déroulent donc de la manière suivante :

  • dans tous les cas, l’activité doit être d’intérêt général. Ce critère doit toujours être rempli ; sans activité d’intérêt général, la mission de service public ne peut pas être reconnue.
  • une fois que ce premier critère est rempli, le juge vérifie, en application de l’arrêt Narcy, si la personne privée dispose de prérogatives de puissance publique. Si tel est le cas, la jurisprudence Narcy s’applique et il faut alors vérifier que le troisième critère du contrôle est rempli. Si en revanche la personne privée ne détient pas de prérogatives de puissance publique, le juge s’appuie sur le faisceau d’indices dégagé dans l’arrêt APREI.

Ainsi, la solution de l’arrêt APREI ne doit en principe intervenir que de manière subsidiaire, en l’absence de prérogatives de puissance publique.

Pourtant, le critère des prérogatives de puissance publique est de moins en moins utilisé par le juge, qui tend à lui préférer le faisceau d’indices de l’arrêt APREI. Cela laisse penser que les prérogatives de puissance publique ne sont pas des éléments d’identification du service public, mais seulement des éléments de son régime juridique ; c’est parce qu’une personne privée est reconnue comme gérant un service public qu’on lui attribue des prérogatives de puissance publique.

La portée de la solution de l’arrêt Narcy doit donc être relativisée au regard de l’importance prise par la jurisprudence APREI ces dernières années.

 

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L’arrêt Dame Lamotte du 17 février 1950

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L’arrêt Dame Lamotte (CE, Ass., 17 février 1950) est l’un des grands arrêts du droit administratif. En effet, cet arrêt a consacré le principe général du droit selon lequel toute décision administrative est susceptible d’un recours en excès de pouvoir.

Autrement dit, le recours en excès de pouvoir est toujours possible contre un acte administratif, même si aucun texte ne le prévoit. Il s’agit d’un recours d’ordre public.

Dans cet article, nous allons analyser plus en détails cet arrêt Dame Lamotte, en évoquant notamment les faits de l’affaire, le sens et la portée de l’arrêt Dame Lamotte.

 

Les faits

Les faits sont assez complexes. Je vais tâcher de les simplifier le plus possible. Et ne vous inquiétez pas, j’ai de toute façon inclus dans la suite de cet article un schéma explicatif qui devrait bien vous aider.

D’abord, il faut comprendre qu’une loi du 27 août 1940 autorisait les préfets à concéder à des tiers les exploitations abandonnées ou incultes (c’est-à-dire non cultivées) depuis plus de deux ans aux fins de mise en culture immédiate.

En application de cette loi du 27 août 1940, le préfet de l’Ain prend, le 29 janvier 1941, un arrêté par lequel il concède à un tiers, “pour une durée de neuf années entières et consécutives qui commenceront à courir le 1er février 1941”, un domaine appartenant à la dame Lamotte.

Le 24 juillet 1942, le Conseil d’Etat annule cette décision de concession du préfet de l’Ain au motif que le domaine “n’était pas abandonné et inculte depuis plus de deux ans”. On se souvient en effet qu’en vertu de la loi du 27 août 1940, la concession d’un domaine n’est possible que si le domaine est abandonné ou inculte depuis plus de deux ans.

Le 9 avril 1943, le Conseil d’Etat suit le même raisonnement et annule un autre arrêté du préfet de l’Ain, cette fois en date du 20 août 1941, qui avait concédé au tiers d’autres terres appartenant à la dame Lamotte.

Ainsi à ce stade, les terres de la dame Lamotte avaient fait l’objet d’un arrêté de concession à deux reprises (si l’on met de côté un arrêté de réquisition en date du 2 novembre 1943), avant que ces arrêtés ne soient annulés par le Conseil d’Etat.

Pourtant, le 10 août 1944, le préfet de l’Ain prend de nouveau un arrêté par lequel il concède au tiers les terres de la dame Lamotte.

La dame Lamotte forme alors une réclamation devant le conseil de préfecture interdépartemental de Lyon qui, par un arrêté du 4 octobre 1946, annule l’arrêté du 10 août 1944 pris par le préfet de l’Ain.

Mais la situation est cette fois différente. En effet, une loi du 23 mai 1943 disposait que “l’octroi de la concession ne peut faire l’objet d’aucun recours administratif ou judiciaire“. En d’autres termes, le conseil de préfecture de Lyon aurait dû rejeter la réclamation de la dame Lamotte.

C’est sur ce fondement que le ministre de l’Agriculture défère au Conseil d’Etat l’arrêté du 4 octobre 1946. Il réclame l’annulation de cet arrêté puisque le recours de la dame Lamotte n’était pas ouvert en vertu de la loi du 23 mai 1943.

Si vous avez des difficultés à comprendre les faits, sachez que c’est normal. Je vous l’ai dit : ils sont assez complexes. Ce schéma explicatif devrait vous être utile :

 

Schéma explicatif des faits de l'arrêt Dame Lamotte

 

A ce propos, si vous aimez ce genre de schémas, dites-le moi dans les commentaires à la fin de cet article. J’essaierai d’en faire d’autres pour mes prochaines analyses d’arrêts.

Bref, revenons à nos moutons. La question que le ministre de l’Agriculture posait au Conseil d’Etat était la suivante : puisque la loi du 23 mai 1943 interdit les recours administratifs et judiciaires contre les décisions de concession, faut-il annuler l’arrêté du 4 octobre 1946 pris par le conseil de préfecture de Lyon qui a accueilli le recours de la dame Lamotte ?

 

La solution retenue par l’arrêt Dame Lamotte

Dans son arrêt Dame Lamotte du 17 février 1950, le Conseil d’Etat affirme que si la loi du 23 mai 1943 a pour effet de supprimer le recours de la dame Lamotte devant le conseil de préfecture pour contester la régularité de la concession, “elle n’a pas exclu le recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat contre l’acte de concession, recours qui est ouvert même sans texte contre tout acte administratif, et qui a pour effet d’assurer, conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité”.

Pourtant, on se souvient qu’en application de la loi du 23 mai 1943, une décision de concession ne peut faire l’objet d’aucun recours administratif ou judiciaire. Dès lors, le recours en annulation exercé par la dame Lamotte aurait dû être jugé irrecevable par le juge administratif.

Mais le Conseil d’Etat consacre un principe général du droit selon lequel tout acte administratif peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, même en l’absence de texte.

Le Conseil d’Etat prend le soin de relever que la loi du 23 mai 1943 n’a pas explicitement exclu le recours pour excès de pouvoir. Dès lors, ce recours, qui s’applique même sans texte contre toute décision administrative, reste ouvert en l’espèce.

Par conséquent, il y a effectivement lieu d’annuler l’arrêté du conseil de préfecture de Lyon du 4 octobre 1946, mais ce n’est pas tout. Il y a également lieu, pour le Conseil d’Etat, de statuer, comme juge de l’excès de pouvoir, sur le recours formé par la dame Lamotte en annulation de l’arrêté pris par le préfet de l’Ain le 10 août 1944.

On le rappelle : le recours en excès de pouvoir permet de demander au juge de contrôler la légalité d’un acte administratif. Si l’acte est illégal, il est annulé.

En l’espèce, le Conseil d’Etat procède donc à un contrôle de la légalité de l’arrêté du 10 août 1944 ; il considère que cet arrêté a été pris par le préfet de l’Ain pour faire délibérément obstacle à une décision du Conseil d’Etat statuant au contentieux, et qu’il est donc entaché de détournement de pouvoir. C’est pourquoi cet arrêté est annulé par le Conseil d’Etat.

Au final, la dame Lamotte obtient gain de cause : la dernière décision préfectorale de concession est annulée.

 

La portée de l’arrêt Dame Lamotte

Il ressort de cet arrêt Dame Lamotte que le pouvoir réglementaire ne peut pas interdire les recours en excès de pouvoir contre ses décisions. Et de manière générale, le législateur, à moins qu’il n’ait clairement manifesté une volonté contraire, ne peut pas non plus interdire les recours en excès de pouvoir.

Cette solution a été confirmée à de nombreuses reprises.

En particulier, la Cour de justice de l’Union européenne a consacré le droit à exercer un recours effectif contre les décisions administratives comme un principe général du droit communautaire (CJUE, 15 mai 1986, Johnston).

De manière générale, il est difficilement imaginable que le législateur puisse interdire les recours en excès de pouvoir pour certaines décisions. En effet, l’article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales consacre le droit à un recours effectif pour toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la Convention auraient été violés. En outre, dans deux décisions du 21 janvier 1994 (n°93-335 DC) et du 9 avril 1996 (n°96-373 DC), le Conseil constitutionnel a donné une valeur constitutionnelle au droit des individus à un recours effectif en cas d’atteintes substantielles à leurs droits.

 

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Le contrat administratif : définition et régime

contrat administratif

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La définition de contrat administratif

 

Plutôt que de recourir à un acte administratif unilatéral, l’administration peut recourir à un contrat.

Le contrat administratif est un contrat passé par une personne publique ou pour son compte, répondant à un but d’intérêt général. Il est soumis au droit administratif et relève de la compétence du juge administratif.

Tous les contrats passés par l’administration ne sont pas des contrats administratifs. Les contrats sont administratifs en vertu de la loi ou de la jurisprudence.

 

L’identification légale des contrats administratifs

La loi peut déterminer à l’avance la nature administrative du contrat. Exemples : Sont considérés comme administratifs, en vertu de la loi, les contrats comportant occupation du domaine public, les marchés publics ou encore les contrats de partenariat.

 

L’identification jurisprudentielle des contrats administratifs

Lorsque la loi est muette, le juge a recours à deux critères pour déterminer si le contrat est administratif ou non : un critère organique et un critère matériel.

Le critère organique

Il est nécessaire qu’au moins une personne publique soit partie au contrat pour que le contrat soit qualifié d’administratif.

Ainsi, en principe, un contrat conclu entre deux personnes privées est un contrat de droit privé (CE, Sect., 13 décembre 1963, Syndicat des praticiens de l’art dentaire du département du Nord), et ce même si l’une d’entre elles est chargée d’une mission de service public administratif (T. confl., 3 mars 1969, Soc. Interlait).

Mais un contrat conclu entre personnes privées peut être qualifié d’administratif si l’une des parties est mandataire d’une personne publique.

Le critère matériel

Si le critère organique est satisfait, le juge va vérifier le critère matériel. Pour que le contrat soit qualifié d’administratif, il faut :

  • Soit que le contrat soit en lien avec une mission de service public : Un contrat est administratif si le cocontractant de l’administration participe à l’exécution même du service public (CE, 20 avril 1956, Epoux Bertin) ou s’il permet l’exécution du service public par l’administration (CE, 20 avril 1956, Grimouard).
  • Soit que le contrat contienne une clause caractérisant un rapport de droit public : Même s’il n’est pas en lien avec une mission de service public, un contrat est administratif s’il contient une clause caractérisant un rapport de droit public (T. confl., 13 octobre 2014, SA AXA France Iard), c’est-à-dire une clause qui met en œuvre une prérogative de puissance publique, autrement dit qui institue un rapport très favorable à la personne publique (exemple : une clause qui permet à l’administration de modifier ou de mettre un terme au contrat sans l’accord du cocontractant), et ce dans un but d’intérêt général.

 

Le régime du contrat administratif

 

La formation du contrat administratif

La compétence

Pour qu’une personne publique puisse valablement conclure un contrat, elle doit être représentée par l’autorité compétente pour agir en son nom. Exemples :

  • Pour l’Etat, c’est le ministre qui doit signer le contrat (ou les personnes qui ont reçu délégation de la part du ministre).
  • Au niveau des collectivités territoriales, la conclusion du contrat est autorisée par l’assemblée délibérante.

Le choix du cocontractant

Il faut distinguer selon que le contrat administratif est un marché public ou un contrat de concession.

Les marchés publics sont les contrats conclus à titre onéreux par un ou plusieurs acheteurs publics avec un ou plusieurs opérateurs économiques, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services. Ils doivent respecter les principes suivants :

  • le principe de liberté d’accès à la commande publique : toute personne doit avoir librement accès aux besoins des acheteurs.
  • le principe d’égalité de traitement des candidats : toute discrimination est interdite et la rédaction du cahier des charges doit être objective et ne pas orienter de choix.
  • le principe de transparence des procédures : tout soumissionnaire dont l’offre est rejetée doit pouvoir obtenir une réponse expliquant les motifs du rejet.

Les contrats de concession sont les contrats conclus par écrit, par lesquels une ou plusieurs autorités concédantes confient l’exécution de travaux ou la gestion d’un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l’exploitation de l’ouvrage ou du service, en contrepartie soit du droit d’exploiter l’ouvrage ou le service qui fait l’objet du contrat, soit de ce droit assorti d’un prix. Le critère de distinction entre le marché et la concession est donc le transfert du risque d’exploitation.

Aujourd’hui, les concessions sont soumises à des règles de passation équivalentes à celles qui s’appliquent en matière de marchés publics.

 

L’exécution du contrat administratif

Les prérogatives de l’administration

Afin de faire prévaloir l’intérêt général, l’administration dispose de prérogatives, et ce même en l’absence de stipulation dans le contrat.

Le pouvoir de direction et de contrôle

L’administration peut contrôler l’activité de son cocontractant et lui imposer, par des « ordres de service », les moyens pour assurer l’exécution du contrat.

Le pouvoir de sanction

Lorsque son cocontractant commet une faute, l’administration peut le sanctionner. Deux types de sanctions existent :

  • Les sanctions pécuniaires (amendes) : Elles s’appliquent automatiquement, même si l’administration ne subit aucun préjudice.
  • Les sanctions coercitives : Elles s’appliquent en cas de faute grave du cocontractant. Exemples : L’administration peut décider d’exécuter elle-même le contrat, de remplacer le cocontractant initial par un autre, ou de résilier unilatéralement le contrat.
Le pouvoir de modification unilatérale

L’administration peut modifier le contenu du contrat et l’étendue des prestations dues par le cocontractant (CE, 2 février 1983, Union des transports publics urbains et régionaux). Mais une telle modification doit être justifiée par un but d’intérêt général.

Le pouvoir de résiliation unilatérale

L’administration peut également résilier le contrat en dehors de toute faute du cocontractant. Encore une fois, une telle résiliation doit être justifiée par un but d’intérêt général.

Le cocontractant a droit à une indemnisation intégrale des pertes subies du fait de la résiliation.

Les droits du cocontractant

Le paiement intégral du prix

Le cocontractant a droit au paiement du prix en contrepartie de sa prestation.

A noter qu’en plus du prix figurant initialement dans le contrat, le cocontractant a également droit au paiement des prestations supplémentaires demandées par l’administration.

Le droit à l’équilibre financier du contrat

Ce droit à l’équilibre financier du contrat se matérialise à travers la théorie du fait du prince et la théorie de l’imprévision.

La théorie du fait du prince joue lorsque l’exécution du contrat est impactée par une mesure prise par l’administration contractante mais agissant à un autre titre que celui de partie au contrat. Dans un tel cas, le cocontractant a droit à une indemnité si la mesure le touche spécifiquement, ou si la mesure a une portée générale mais remet substantiellement en cause l’économie du contrat.

Quant à la théorie de l’imprévision, elle joue lorsque l’exécution du contrat se trouve totalement bouleversée par un événement imprévisible et étranger à la volonté des parties. Le cocontractant peut alors obtenir une indemnité de la part de l’administration (CE, 30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux).

 

Le contentieux du contrat administratif

Les recours ouverts aux concurrents évincés

Le référé précontractuel

Le juge administratif peut être saisi par une personne ayant vocation à conclure un contrat administratif en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence (article L. 551-1 du Code de justice administrative).

Le référé contractuel

Après la conclusion du contrat, le juge administratif peut être saisi par une personne qui avait un intérêt à conclure le contrat, pour les mêmes motifs que dans le cas du référé précontractuel (articles L. 551-13 et suivants du Code de justice administrative).

Les recours ouverts aux tiers

Un tiers pouvant être lésé de manière directe et certaine par un contrat administratif peut exercer devant le juge un recours de plein contentieux pour contester la validité du contrat ou de certaines de ses clauses (CE, Ass., 4 avril 2014, Département du Tarn et Garonne). Un tel recours doit être exercé dans un délai de 2 mois à compter des mesures de publicité.

En outre, un tiers qui s’est vu refuser sa demande de mettre fin à l’exécution du contrat peut former devant le juge un recours de plein contentieux afin qu’il soit mis fin à l’exécution du contrat (CE, Sect., 30 juin 2017, Syndicat mixte de promotion de l’activité trans-manche).

Les recours ouverts aux parties

Les parties à un contrat administratif peuvent former devant le juge un recours de plein contentieux pour contester la validité du contrat (CE, 28 décembre 2009, Béziers I).

Par ailleurs, l’une des parties au contrat peut former devant le juge un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation de ce contrat prise par l’administration et tendant à la reprise des relations contractuelles (CE, 21 mars 2011, Béziers II). La partie concernée doit exercer ce recours dans un délai de 2 mois à compter de la date à laquelle elle a été informée de la mesure de résiliation.

 

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