L’arrêt Nicolo du 20 octobre 1989

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Le 20 octobre 1989, par l’arrêt Nicolo (CE, Assemblée, 20 octobre 1989, 108243), le Conseil d’Etat consacrait la primauté des traités internationaux sur la loi interne, même postérieure. A ce titre, il décidait de respecter la lettre et l’esprit de l’article 55 de la Constitution, selon lequel « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois », et abandonnait le principe de la primauté systématique de la loi postérieure sur les traités internationaux antérieurs.

Cet article vise à analyser la solution rendue par l’arrêt Nicolo. Avant cela, il convient de retracer les faits de l’espèce.

Les faits de l’arrêt Nicolo

En l’espèce, l’élection des représentants français au Parlement européen du 18 juin 1989 avait requis la participation de tous les citoyens français, y compris ceux des départements et territoires d’outre-mer (D.O.M.-T.O.M.).

M. Nicolo demandait l’annulation de ces élections, en faisant valoir que les citoyens français des D.O.M.-T.O.M. y avaient participé et voté alors que les règles gouvernant ces élections ne les y autorisaient pas.

Plus précisément, M. Nicolo soutenait que la loi du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants à l’Assemblée des Communautés européennes, qui permettait à tous les citoyens français dont ceux des D.O.M.-T.O.M. de voter à ces élections, n’était pas compatible avec l’article 227-1 du Traité de Rome de 1957, selon lequel ledit traité « s’applique à la République française ».

Disons-le clairement : cette argumentation avait peu de chances de prospérer. En effet, d’une part, l’article 227-1 précité n’exclut pas les D.O.M.-T.O.M. du champ d’application du traité. Et d’autre part, les articles 1 et 72 de la Constitution de 1958 imposent, en vertu de l’indivisibilité de la République française, l’intégration des D.O.M.-T.O.M.. A ce titre, l’article 4 de la loi du 7 juillet 1977, en prévoyant que pour les élections à l’Assemblée des Communautés européennes « le territoire de la République forme une circonscription unique », ne contrevenait pas à l’article 227-1 du Traité de Rome.

C’est pourquoi dans son arrêt Nicolo, le Conseil d’État avait fort logiquement estimé que la loi du 7 juillet 1977 était bien conforme au Traité de Rome, et avait rejeté la requête de M. Nicolo.

Le problème de droit dans l’arrêt Nicolo

Néanmoins, l’intérêt de l’arrêt Nicolo ne repose pas sur la thèse de M. Nicolo. En réalité, le véritable enjeu de cet arrêt se trouve dans l’opportunité donnée au Conseil d’État de répondre à une question de principe importante.

En effet, préalablement à l’arrêt Nicolo, le Conseil d’État refusait d’examiner la compatibilité d’une loi française postérieure à un traité international, conformément à son arrêt emblématique Syndicat général des fabricants de semoules de France (CE, Sect., 1er mars 1968, n° 62814). Ce refus reposait sur une idée simple : la loi postérieure à un traité exprime le dernier état de la volonté générale. Dès lors, le juge interne doit l’appliquer, même si elle est incompatible avec ledit traité. Il ne peut que s’incliner face à la volonté générale, en application de sa mission historique qui consiste à appliquer la loi, et non à la juger

A ce titre, le Conseil d’Etat considérait qu’il revenait uniquement au Conseil constitutionnel d’assurer le respect de la supériorité des traités internationaux sur les lois en application de l’article 55 de la Constitution.

Or dans une décision « Interruption Volontaire de Grossesse » (Cons. const., 15 janvier 1975, n° 74-54 DC) le Conseil constitutionnel refusait de contrôler la conformité d’une loi à un traité international, précisant qu’un tel contrôle n’entrait pas dans le champ de ses compétences fixées par l’article 61 de la Constitution. Dès lors, les Sages de la rue Montpensier se refusant à exercer le contrôle de la conventionnalité des lois, il en résultait nécessairement que ce contrôle devait être exercé par les juridictions ordinaires.

La Cour de cassation avait alors accepté de prendre en charge le contrôle de la conventionnalité des lois. Dans son arrêt Société des Cafés Jacques Vabre du 24 mai 1975, elle s’était en effet reconnue compétente pour écarter l’application de la loi interne, y compris postérieure, non conforme à la norme communautaire.

Le Conseil d’Etat, en revanche, n’a pas tout de suite adopté ce raisonnement. C’est pourquoi le Conseil constitutionnel a réitéré sa position dans une décision n° 86-216 DC du 3 septembre 1986, dans laquelle il énonce que « la règle édictée par l’article 55 de la Constitution […] s’impose même dans le silence de la loi » et que « il appartient aux divers organes de l’État de veiller à l’application de ces conventions internationales dans le cadre de leurs compétences respectives ».

Ainsi, dans son arrêt Nicolo, le Conseil d’Etat devait répondre à la question suivante : le juge administratif peut-il se prononcer sur la compatibilité d’une loi postérieure à un traité international ?

Autrement dit, fallait-il faire preuve d’innovation et se rallier à la position du Conseil constitutionnel et de la Cour de Cassation ? Ou au contraire fallait-il rester dans la droite ligne de la « jurisprudence des semoules » ?

La solution de l’arrêt Nicolo

Dans son arrêt Nicolo, le Conseil d’Etat affirme que les règles régissant les élections des représentants français au Parlement européen, définies par la loi du 7 juillet 1977, « ne sont pas incompatibles avec les stipulations claires de l’article 227-1 précité du traité de Rome ».

Il faut donc en déduire que le Conseil d’Etat a vérifié si les dispositions de la loi du 7 juillet 1977, postérieure au Traité de Rome, étaient ou non compatibles avec celui-ci. Et c’est précisément là que se situe l’innovation : le Conseil d’Etat contrôle la conformité d’une loi à un traité qui lui est antérieur. Ce faisant, le Conseil d’Etat opère un revirement de jurisprudence par rapport à sa « jurisprudence des semoules », et reconnaît la primauté des traités internationaux sur les lois. Dès lors, la haute juridiction octroie au juge administratif le pouvoir de contrôler la conformité d’une loi à un traité international, même si cette loi est postérieure à ce traité.

D’un point de vue strictement juridique, il semble étonnant que le Conseil d’Etat ait mis plus de 31 ans (la Constitution datant de 1958) pour accepter la solution posée par l’article 55 de la Constitution, d’autant plus que l’interprétation de cette disposition ne soulevait pas de difficultés. Ceci explique pourquoi cet arrêt Nicolo fut salué par le monde juridique.

Toutefois, la solution de l’arrêt Nicolo fut nettement moins bien accueillie par une partie de la classe politique, qui y vit une atteinte à la souveraineté nationale. A ce titre, Michel Aurillac affirmait le 3 novembre 1989 dans Le Monde que l’arrêt Nicolo est « un événement dans l’ordre juridique et politique dont on peut dire, sans exagération, qu’il sonne le glas de la souveraineté de l’Etat ou, plus exactement, qu’il fait sauter le dernier verrou auquel s’accrochait la souveraineté de l’Etat français ».

Si les conséquences politiques de l’arrêt Nicolo peuvent toutefois être relativisées, ses conséquences juridiques, elles, sont absolument majeures. Le juge administratif, jusqu’alors dépourvu de la possibilité de faire prévaloir un traité international sur une loi postérieure à son entrée en vigueur, s’est vu conféré, à la suite de l’arrêt Nicolo, la possibilité d’écarter une loi postérieure au profit d’un traité international. Le revirement de jurisprudence est sans nuance, et c’est ce qui explique pourquoi, encore aujourd’hui, l’arrêt Nicolo est considéré comme l’un des plus grands arrêts du droit administratif.

La portée de l’arrêt Nicolo

L’arrêt Nicolo a mis fin à la théorie de la loi-écran en ce qui concerne la conformité des règlements aux traités internationaux. 

Rappelons qu’en vertu de la théorie de la loi-écran, puisque le juge administratif ne pouvait pas contrôler la conformité d’une loi à un traité international, il ne pouvait pas non plus contrôler la conformité d’un règlement à un traité international, lorsque le règlement avait été pris conformément à une loi. La loi faisait alors écran entre le règlement et le traité.

Mais depuis l’arrêt Nicolo, puisque le juge administratif peut apprécier la compatibilité entre une loi et un traité antérieur, alors il peut nécessairement apprécier la compatibilité entre un règlement intervenu en application d’une loi, et un traité antérieur à ladite loi. La théorie de la loi-écran n’est donc plus applicable en matière de conformité aux traités internationaux.

En outre, si l’arrêt Nicolo n’a pas mis fin à la théorie de la loi-écran en matière de conformité à la Constitution (consacrée par l’arrêt Arrighi), il a tout de même limité sa portée. Rappelons en effet qu’en application de l’arrêt Arrighi, le juge administratif ne peut pas contrôler la constitutionnalité d’un règlement si ce règlement a été pris en application d’une loi. Mais beaucoup de libertés et de droits consacrés par la Constitution le sont aujourd’hui également par des traités internationaux auxquels la France est partie, et notamment la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Ainsi, si un règlement pris en application d’une loi est contraire à la Constitution, l’arrêt Nicolo n’autorise pas directement le juge administratif à en écarter l’application. Mais il lui permet d’en contrôler la conformité à des droits et libertés garantis par des traités internationaux qui peuvent être équivalents à ceux garantis par la Constitution. Dès lors, le juge pourra écarter l’application du règlement sur ce fondement.

En définitive, l’arrêt Nicolo a modifié la physionomie du contentieux administratif et même de l’ordre juridique national. Il a marqué un changement de paradigme concernant la relation du juge à la loi et a consacré l’internationalisation du droit. Il a permis au Conseil d’État d’européaniser sa jurisprudence, étendant le contrôle de conventionnalité non seulement aux traités internationaux et européens, mais aussi aux actes de droit dérivé de l’Union européenne. Sans vouloir surévaluer la portée de l’arrêt Nicolo, rares sont les arrêts dont les implications sur le droit en général sont aussi importantes.

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