Le principe de primauté du droit de l'Union européenne : définition
La primauté du droit de l'Union européenne signifie que le droit de l'Union européenne prévaut sur le droit national des Etats membres. En vertu de ce principe de primauté, s'il existe dans le cadre d'un litige une contrariété entre une norme nationale et le droit de l'Union européenne, alors c'est le droit de l'Union européenne qui doit s'appliquer. Ainsi, le droit de l’Union européenne protège de manière uniforme les citoyens dans l’ensemble de l’Union européenne.
A noter qu'on parle parfois de "primauté du droit communautaire" pour faire référence à la primauté du droit de l'Union européenne. En effet, si le traité de Lisbonne du 13 décembre 2007 a officiellement substitué l'Union européenne à la Communauté européenne (qui s'était elle-même substituée, par le traité de Maastricht du 7 février 1992, à la Communauté économique européenne (CEE) instituée par le traité de Rome du 25 mars 1957), l'expression "droit communautaire" reste parfois utilisée encore aujourd'hui.
La consécration du principe de primauté du droit de l'Union européenne
En l'absence de clause expresse de primauté dans les traités européens, le principe de primauté du droit de l'Union européenne a été reconnu par la Cour de justice des Communautés européennes (aujourd'hui appelée Cour de justice de l'Union européenne) dans son arrêt Costa contre Enel du 15 juillet 1964.
Selon cet arrêt, "à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la CEE a institué un ordre juridique propre, intégré au système juridique des États membres lors de l'entrée en vigueur du traité et qui s'impose à leurs juridictions". Le droit communautaire possède donc une spécificité par rapport aux traités internationaux ; il est directement applicable dans le système juridique des Etats membres.
Dès lors, la Cour de justice affirme que : "issu d'une source autonome, le droit né du traité ne pourrait donc, en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu'il soit, sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même". En effet, les objectifs des traités européens seraient compromis si le droit communautaire pouvait être subordonné au droit national des Etats membres. Ces derniers, en transférant certaines compétences à la CEE, ont limité leur souveraineté et donc, afin que les normes communautaires soient efficaces, celles-ci doivent primer sur les droits nationaux des Etats membres.
En conséquence, les États membres ne peuvent pas adopter des normes nationales contraires au droit communautaire sans remettre en question la base juridique de la CEE elle-même. Si toutefois un Etat membre le ferait, le droit communautaire doit s'appliquer à défaut des normes nationales dans les tribunaux de l'Etat membre en question.
Suite à l'arrêt Costa contre Enel, l'affirmation de la primauté du droit communautaire a fait l'objet d'une jurisprudence constante de la part de la Cour justice (voir notamment : CJCE, 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft ; CJCE, 9 mars 1978, Simmenthal ; CJCE, 13 novembre 1990, Marleasing SA).
Aujourd'hui encore, le principe de primauté du droit de l'Union européenne reste un principe jurisprudentiel. En comportant des dispositions consacrant explicitement la primauté, le projet de Traité d'Union européenne adopté par le Parlement européen le 14 février 1984 et le Traité établissant une Constitution pour l'Europe du 29 octobre 2004 auraient pu donner au principe de primauté un autre statut. Mais l'absence de suites données au premier et le défaut de ratification du second en France et aux Pays-Bas n'ont permis à cet égard aucun changement.
Le Traité de Lisbonne du 13 décembre 2007, quant à lui, ne mentionne pas explicitement la primauté du droit de l'Union. Mais dans une déclaration n°17 annexée au Traité, il est indiqué que « la Conférence [intergouvernementale] rappelle que, selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne, les traités et le droit adopté par l'Union sur la base des traités priment le droit des États membres, dans les conditions définies par ladite jurisprudence. En outre, la Conférence a décidé d'annexer au présent Acte final l'avis du Service juridique du Conseil sur la primauté tel qu'il figure au document 11197/07 ». Cet avis du Service juridique du Conseil, du 22 juin 2007, énonce qu'« il découle de la jurisprudence de la Cour de justice que la primauté du droit communautaire est un principe fondamental dudit droit. Selon la Cour, ce principe est inhérent à la nature particulière de la Communauté européenne. À l'époque du premier arrêt de cette jurisprudence constante (arrêt du 15 juill. 1964 rendu dans l'affaire 6/64, Costa contre ENEL), la primauté n'était pas mentionnée dans le traité. Tel est toujours le cas actuellement. Le fait que le principe de primauté ne soit pas inscrit dans le futur traité ne modifiera en rien l'existence de ce principe ni la jurisprudence en vigueur de la Cour de justice ».
La portée du principe de primauté du droit de l'Union européenne
La primauté du droit de l'Union européenne est générale, dans le sens où elle bénéficie à toutes les normes de droit communautaire et s'exerce à l'encontre de toutes les normes nationales.
Une primauté bénéficiant à l'ensemble des normes de droit de l'Union européenne
La primauté du droit de l'Union européenne bénéficie à toutes les normes de droit de l'Union européenne, ce qui signifie qu'elle concerne non seulement le droit primaire (les traités), mais également l'ensemble du droit dérivé (règlements, directives, décisions).
Déjà dans l'arrêt Costa contre Enel la Cour de justice visait "le droit né du traité", ce qui implique les normes contenues dans le traité lui-même (le droit primaire), mais aussi le droit dérivé édicté par les institutions.
A ce titre, la Cour de justice a affirmé, dans des arrêts ultérieurs, la primauté des règlements (CJCE, 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft ; CJCE, 14 décembre 1971, Politi ; CJCE, 7 mars 1972, Marimex). De même, les décisions adressées par les instances de l'Union européenne aux États membres s'imposent à tous les organes de l'État destinataire, y compris à ses juridictions. Ces dernières ne sauraient leur opposer des lois internes (CJCE, 8 mars 1979, Salumificio di Cornuda ; CJCE, 21 mai 1987, Albako). Cette solution vaut aussi pour les directives : « un justiciable ne peut se voir opposer par une autorité nationale des dispositions législatives ou administratives qui ne seraient pas conformes à une obligation inconditionnelle et suffisamment précise de la directive » (CJCE, 7 juillet 1981, Rewe ; CJCE, 19 janvier 1982, Becker). La primauté englobe enfin les accords externes conclus par l'Union européenne (CJCE, 19 nov. 1975, Nederlandse Spoorwegen).
Une primauté s'imposant à l'ensemble des normes nationales
D'abord, la primauté du droit de l'Union européenne vaut tant à l'égard des normes nationales antérieures que postérieures. Le fait que la norme nationale ait été adoptée postérieurement à la norme communautaire ne la fait pas pour autant primer sur la norme communautaire. C'est ce qu'a affirmé la CJCE dans l'arrêt Simmenthal du 9 mars 1978 : "en vertu du principe de la primauté du droit communautaire, les dispositions du traité et les actes des institutions directement applicables ont pour effet, dans leurs rapports avec le droit interne des États membres, non seulement de rendre inapplicable de plein droit, du fait même de leur entrée en vigueur, toute disposition contraire de la législation nationale existante, mais encore – en tant que ces dispositions et actes font partie intégrante, avec rang de priorité, de l'ordre juridique applicable sur le territoire de chacun des États membres – d'empêcher la formation valable de nouveaux actes législatifs nationaux dans la mesure où ils seraient incompatibles avec des normes communautaires."
Ensuite, le droit de l'Union européenne prime sur l'ensemble des normes nationales, quelle que soit leur nature (normes réglementaires, législatives ou constitutionnelles). Ainsi, les normes nationales soumises à la primauté peuvent être « des dispositions soit législatives, soit administratives, ces dernières ne comprenant pas uniquement des normes générales et abstraites, mais également des décisions administratives individuelles et concrètes » (CJCE, 29 avr. 1999, Ciola). En outre, si ce dernier arrêt ne vise que des normes émanant du pouvoir législatif ou du pouvoir exécutif, la Cour de justice a explicitement affirmé, dans d'autres arrêts, que la primauté jouait également à l'encontre des dispositions constitutionnelles :
- « l'invocation d'atteintes portées soit aux droits fondamentaux tels qu'ils sont formulés par la constitution d'un État membre, soit aux principes d'une structure constitutionnelle nationale, ne saurait affecter la validité d'un acte de la Communauté ou son effet sur le territoire de cet État » (CJCE, 17 déc. 1970, Internationale Handelsgesellschaft)
- « il ne saurait être admis que des règles de droit national, fussent-elles d'ordre constitutionnel, portent atteinte à l'unité et à l'efficacité du droit de l'Union » (CJUE, 8 sept. 2010, Winner Wetten GmbH)
- « le fait pour un État membre d’invoquer des dispositions de droit national, fussent-elles d’ordre constitutionnel, ne saurait affecter l’effet du droit de l’Union sur le territoire de cet État » (CJUE, 26 févr. 2013, Melloni)
- « en vertu du principe de primauté du droit de l’Union, il ne saurait être admis que les règles de droit national, fussent-elles d’ordre constitutionnel, portent atteinte à l’unité et à l’efficacité du droit de l’Union » (CJUE, 26 mai 2016, Ezernieki)
Toutefois, si la position de la Cour de justice ne fait guère de doute quant à la primauté du droit de l'Union européenne sur les dispositions constitutionnelles internes, il n'en est pas de même pour les juridictions nationales, qui font preuve de résistance dès lors que sont en cause des normes constitutionnelles. Nous en parlerons plus en détails dans la suite de cet article avec l'étude de la primauté du droit de l'Union sur le droit français.
La mise en œuvre du principe
En vertu du principe de primauté du droit de l'Union européenne, le droit de l'Union doit prévaloir sur le droit national des Etats membres en cas de conflit. Mais comment ce principe est-il mis en œuvre ? Cela signifie-t-il que les normes nationales contraires sont automatiquement annulées ou invalidées ?
La réponse à cette question est négative : lorsque le droit de l’Union européenne l’emporte sur le droit national qui lui est contraire, les normes nationales ne sont pas automatiquement annulées ou invalidées. Le droit de l'Union européenne ne remet pas en cause l'existence de ces normes. Mais les juridictions nationales doivent écarter leur application.
La Cour de justice l'a très clairement affirmé dans son arrêt Simmenthal du 9 mars 1978 : "le juge national chargé d'appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit communautaire, a l'obligation d'assurer le plein effet de ces normes en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale, même postérieure, sans qu'il ait à demander ou à attendre l'élimination préalable de celle-ci par voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel".
En outre, c'est bien le juge national ordinaire qui est en charge d'écarter l'application de la norme nationale contraire. Celui-ci n'a pas à attendre l'abrogation de la norme par le législateur ou une déclaration d'inconstitutionnalité du juge constitutionnel, ce qui permet d'assurer l'immédiateté de la primauté du droit de l'Union européenne (dans le cas contraire, la norme nationale contraire continuerait à s'appliquer jusqu'à son abrogation ou une déclaration d'inconstitutionnalité).
Par ailleurs, l'inapplicabilité de la norme nationale contraire ne s'impose pas seulement au juge, mais également à toutes les autorités nationales :
- « l'effet du droit communautaire […] implique pour les autorités nationales prohibition de plein droit d'appliquer une prescription nationale reconnue incompatible avec le traité et, le cas échéant, obligation de prendre toute disposition pour faciliter la réalisation du plein effet du droit communautaire » (CJCE, 13 juill. 1972, Commission c/ ItaIie)
- « le principe de primauté du droit communautaire impose non seulement aux juridictions, mais à toutes les instances de l'État membre de donner plein effet à la norme communautaire » (CJCE 28 juin 2001, Larsy)
Cela signifie que les services administratifs nationaux doivent refuser d'appliquer la norme nationale, et que les autorités gouvernementales sont habilitées à constater que cette norme a cessé d'être applicable et à prescrire qu'elle ne doit plus être appliquée.
La primauté du droit de l'Union européenne en France
La question de la primauté du droit de l'Union européenne sur les lois françaises ne fait depuis longtemps aucun doute.
Dès 1975, dans son arrêt Jacques Vabre, la Cour de cassation autorisait le juge judiciaire à contrôler la compatibilité d’une loi nationale au droit communautaire et, ce faisant, reconnaissait la primauté du droit communautaire sur les lois nationales (Cass. Ch. Mixte, 24 mai 1975, n° 73-13.556).
Dans son arrêt Nicolo du 20 octobre 1989, le Conseil d'Etat acceptait à son tour de contrôler la conformité d'une loi interne au droit communautaire et de consacrer la primauté du droit communautaire sur les lois internes.
Il n'en est cependant pas de même pour la Constitution. Encore aujourd'hui, aussi bien la Cour de cassation que le Conseil d'Etat et le Conseil constitutionnel, refusent de placer le droit de l'Union européenne au-dessus de la Constitution dans la hiérarchie des normes (alors même que la Cour de justice fait primer le droit de l’Union européenne sur toutes les normes nationales, fussent-elles constitutionnelles).
Ainsi, dans son arrêt Sarran du 30 octobre 1998, le Conseil d'Etat a affirmé que « si l'article 55 de la Constitution dispose que les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois […] la suprématie ainsi conférée aux engagements internationaux ne s'applique pas dans l'ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle ». Selon le Conseil d'Etat, la Constitution se place donc au sommet de l’ordre juridique français.
Dans son arrêt Fraisse du 2 juin 2000, la Cour de cassation a elle aussi consacré la primauté dans l’ordre juridique interne des normes constitutionnelles sur les normes internationales en reprenant presque mot pour mot la formule de l‘arrêt Sarran.
Et dans une décision du 10 juin 2004 (Cons. const., 10 juin 2004, n° 2004-496 DC, Loi pour la confiance dans l’économie numérique), le Conseil constitutionnel a lui aussi jugé que la primauté du droit de l’Union européenne ne valait pas à l’égard des dispositions constitutionnelles.
Par la suite, le Conseil d’Etat a reconnu une place spécifique au droit de l'Union européenne dans l’ordre juridique interne. En présence d'un acte administratif qui transposait une directive de l'Union européenne et dont il était soutenu que cet acte administratif méconnaissait différents principes constitutionnels, le Conseil d'Etat a indiqué que, en pareille hypothèse, le juge doit rechercher si les principes constitutionnels en cause ont un équivalent en droit de l'Union européenne (CE, 8 février 2007, Arcelor). Dans l'affirmative, le juge, plutôt que de contrôler directement la constitutionnalité de l'acte administratif (et donc de la directive que l'acte administratif ne fait que transposer), doit vérifier si l'acte administratif (et donc la directive) est conforme au droit de l’Union européenne. Dans la négative, le juge contrôle directement la constitutionnalité de l'acte administratif (et donc de la directive).
En ce qu'il autorise le juge à contrôler indirectement la constitutionnalité d'une directive européenne, l'arrêt Arcelor confirme la primauté des dispositions constitutionnelles dans l'ordre juridique français. Toutefois, cet arrêt manifeste également un souci de conciliation entre la primauté du droit de l'Union européenne telle qu'elle est affirmée par la Cour de justice et la suprématie de la Constitution dans l'ordre juridique interne. En effet, ce n'est que lorsque le droit de l'Union n'offre pas une protection équivalente à la Constitution que le juge interne contrôle la constitutionnalité de l'acte administratif (et donc, à travers lui, de la directive). Dans le cas contraire, lorsque la Constitution et le droit de l'Union offrent une égale protection, le Conseil d'Etat refuse au juge la possibilité de contrôler la constitutionnalité de l'acte administratif (et donc par extension du droit de l'Union lui-même).
Enfin, dans son arrêt French Data Network du 21 avril 2021, le Conseil d'Etat a prolongé sa jurisprudence antérieure, réservant un sort particulier au droit de l'Union européenne, tout en préservant la primauté de la Constitution en droit interne. L'arrêt Arcelor consacrait une « clause de sauvegarde » des exigences constitutionnelles en l'absence de protection équivalente offerte par le droit de l'Union. L'arrêt French Data Network étend cette réserve de constitutionnalité au-delà de l'hypothèse Arcelor, dans le cas de figure où le juge administratif est saisi d'un recours contre un acte administratif relevant du champ d'application du droit de l'Union et qu'est invoqué devant lui le moyen tiré de ce que cet acte, ou les dispositions législatives qui en constituent la base légale ou pour l'application desquelles il a été pris, sont contraires à une directive ou un règlement européen. Dans ce cas, de façon classique, il appartient au juge administratif d'écarter ce moyen d'inconventionnalité ou de l'accueillir. Cependant, le Conseil d'État, reprenant la logique d'Arcelor, permet au défendeur d'opposer un moyen suivant lequel la règle nationale, quand bien même elle serait contraire au droit de l’Union, ne saurait être écartée sans priver de garanties effectives une exigence constitutionnelle. Le juge doit alors rechercher si cette exigence constitutionnelle bénéficie d'une protection équivalente en droit de l'Union. Dans l'affirmative, le contrôle du respect de cette exigence peut être assuré dans le cadre du droit de l'Union et le juge peut, si l'exception d'inconventionnalité est fondée, annuler l'acte attaqué. Mais en l'absence d'équivalence, « il revient au juge administratif d'examiner si, en écartant la règle nationale, au motif de sa contrariété avec le droit de l'Union européenne, il priverait de garanties effectives l'exigence constitutionnelle dont le défendeur se prévaut et, le cas échéant, d'écarter le moyen dont le requérant l'a saisi ».
Contrairement à l’hypothèse d'Arcelor, le paramètre constitutionnel est ici inséré par l’action du défendeur dans un litige d’où il est à l'origine absent. La jurisprudence Arcelor se trouve ainsi « inversée ». Alors que la clause de sauvegarde de la jurisprudence Arcelor visait à préserver l'application du droit de l'Union, son extension par l'arrêt French Data Network permet d'y faire obstacle afin d'assurer le respect d'exigences constitutionnelles. Il s'agit d'une nouvelle limite apportée au principe de primauté du droit de l’Union européenne : « si le droit de l'Union européenne n'assure pas l'exacte protection des principes constitutionnels en cause, le juge administratif se réserve le droit de paralyser l'application du droit de l' Union » (D. Simon, Retour des monologues juridictionnels croisés ? À propos de l'arrêt du Conseil d’État dans l'affaire « French Data » : Europe 2021, étude 3 p. 4).
