Le contrôle de légalité (droit administratif)

Définition du contrôle de légalité

Le contrôle de légalité est le contrôle effectué par le juge administratif afin de contrôler la légalité d’une décision administrative, et qui donne lieu à l’annulation de la décision si celle-ci est illégale.

Il intervient à la suite de l'exercice d'un recours pour excès de pouvoir à l'encontre d'une décision administrative (le recours pour excès de pouvoir permet en effet de demander au juge administratif de contrôler la légalité d’une décision administrative).

La personne qui exerce un recours pour excès de pouvoir (qu’on appelle le requérant) peut invoquer différents moyens (arguments) afin de contester la légalité de la décision administrative. Parmi ces moyens, on distingue :

• les moyens de légalité interne
• les moyens de légalité externe

Ainsi, dans le cadre du contrôle de légalité, le juge peut être amené à contrôler la légalité interne et la légalité externe de la décision.

La légalité externe concerne la manière dont la décision administrative a été prise, alors que la légalité interne concerne le contenu de la décision (est-ce que cette décision est justifiée sur le fond ?).

La légalité externe

Plus précisément, au titre de la légalité externe, le requérant peut invoquer :

• l’incompétence de l’auteur de la décision
• le vice de forme
• le vice de procédure

L’incompétence

La décision est entachée d’incompétence lorsque l'autorité administrative qui a pris la décision n'était pas l’autorité compétente.

L’incompétence peut être :

• matérielle : lorsque l’autorité administrative a pris une décision dans un domaine qui ne relevait pas de sa compétence. Exemple : le maire qui décide à la place du conseil municipal, ou inversement.
• territoriale : lorsque l’autorité administrative a pris une décision concernant une partie du territoire pour laquelle elle n’était pas compétente. Exemple : le maire qui prend une décision qui s’applique sur un territoire au-delà de sa commune (une telle décision relève de la compétence du préfet).
• temporelle : lorsque l’autorité administrative a pris une décision alors qu’elle n’était pas encore compétente ou alors qu’elle n’était plus compétente. Exemple : un maire qui prend une décision alors qu’il n’avait pas encore été investi dans ses fonctions.

Le vice de forme

Il y a vice de forme lorsque la décision administrative ne respecte pas les formes requises. Exemples :

• une décision administrative qui ne comporte pas la signature de son auteur (article L. 212-1 du Code des relations entre le public et l’administration).
• l’absence de motivation de la décision, pour les décisions qui doivent obligatoirement être motivées.

Le vice de procédure

Il y a vice de procédure lorsque la procédure préalable à l’adoption de la décision n’a pas été respectée.

Exemple : Certaines décisions ne peuvent être prises qu’après avoir recueilli l’avis d’un certain organisme. L’absence de consultation de l’organisme en question constituera alors un vice de procédure.

Mais attention ! L’existence d’un vice de procédure n’entraîne pas toujours l’annulation de la décision. Il n’y aura annulation de la décision que si le vice de procédure est substantiel, c’est-à-dire s’il a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie (CE, Ass., 23 déc. 2011, Danthony).

La légalité interne

Comme expliqué précédemment, la légalité interne concerne le contenu de la décision. Lorsqu'il contrôle la légalité interne de la décision, le juge vérifie si la décision est justifiée sur le fond.

Plus précisément, il y a 5 moyens de légalité interne qui peuvent être invoqués par le requérant :

• la violation directe de la règle de droit
• l’erreur de droit
• le détournement de pouvoir
• l’erreur de fait
• l’erreur de qualification juridique des faits

La violation directe de la règle de droit

Il y a violation directe de la règle de droit lorsque la décision administrative ne respecte pas les normes qui lui sont supérieures (Constitution, traités internationaux, loi, règlements…).

L'erreur de droit

Il y a erreur de droit lorsque l’administration :

• a pris sa décision en se fondant sur une norme inexistante (parce qu’elle n’est pas encore entrée en vigueur ou parce qu’elle n’est plus en vigueur) ou inapplicable à la situation concernée ; ou
• a mal interprété la norme sur laquelle elle s’est fondée pour prendre sa décision (elle s’est trompée sur le sens ou la portée de cette norme).

Le détournement de pouvoir

Il y a détournement de pouvoir lorsque l'auteur de la décision utilise ses pouvoirs dans un but autre que celui pour lequel ils lui ont été conférés. Deux cas peuvent être distingués :

• Il y a détournement de pouvoir lorsque l’auteur de la décision poursuit un but étranger à l’intérêt général (rappel : tout acte administratif doit avoir pour but la satisfaction de l’intérêt général). Exemples : but politique, défense d’intérêts privés...
• Il y a aussi détournement de pouvoir lorsque le but poursuivi, bien que d’intérêt général, n’est pas le but précis que la loi assignait à l’acte. Exemple : Les mesures de police administrative doivent être prises dans un but de maintien de l’ordre public. Ainsi, commet un détournement de pouvoir le maire qui utilise ses pouvoirs de police en vue, non pas de maintenir l’ordre public, mais d’accroître les ressources financières de la commune (CE, 4 juill. 1924, Beaugé).

L’erreur de fait

Il y a erreur de fait lorsque les faits qui ont fondé la décision administrative sont matériellement inexacts (CE, 14 janv. 1916, Camino). 

Autrement dit, l’administration a pris sa décision en se fondant sur des éléments factuels qui ne correspondent pas à la réalité.

L’erreur de qualification juridique des faits

Il y a erreur de qualification juridique des faits lorsque les faits qui ont fondé la décision administrative ont été appréciés de façon incorrecte par l’administration.

Autrement dit, les faits sur lesquels s’est fondée l’administration pour prendre sa décision sont bien exacts, mais l'administration a fait rentrer ces faits dans la mauvaise catégorie juridique. En conséquence, la décision prise n’est pas justifiée par rapport aux faits de l’espèce.

Le contrôle de la qualification juridique des faits a une intensité qui varie en fonction de la marge de manœuvre dont dispose l’administration pour prendre sa décision :

• Si l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire (c’est-à-dire si l’administration a le choix entre plusieurs décisions car les textes applicables ne lui dictent pas quelle décision elle doit prendre) : le juge n’exerce qu’un contrôle restreint (également appelé contrôle minimum). Il se contente de vérifier que l’administration n’a pas commis une erreur manifeste d’appréciation, c’est-à-dire une erreur grossière, qui aboutit à une décision totalement disproportionnée par rapport aux faits. Exemple : En matière de régularisation des étrangers en situation irrégulière, le préfet dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour accorder ou refuser la régularisation. Dès lors, le juge vérifie seulement que le préfet n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation (CE, 4 févr. 2015, n° 383267).
• Si l’administration a compétence liée (c’est-à-dire qu’elle doit prendre une décision qui lui est imposée par les textes applicables, elle n’a pas d’autre choix que d’appliquer la décision prévue par les textes applicables) : le juge exerce un contrôle normal. Il sanctionne donc toute erreur de qualification juridique des faits commise par l’administration. Concrètement, il va regarder si la décision prise est justifiée par rapport aux faits de l’espèce. Exemple : Pour que l'administration puisse prononcer une sanction disciplinaire à l'égard d'un agent public, il faut que les faits reprochés à l’agent constituent une faute. En cette matière, le juge administratif exerce un contrôle normal. Il regarde donc si les faits reprochés à l’agent constituent bien une faute de nature à justifier une sanction (CE, Ass., 13 nov. 2013, Dahan).

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